Le rapport d’une commission d’enquête du Sénat sur « l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques » a lancé un débat public sur l’externalisation de certaines fonctions stratégiques de l’État et, plus généralement, sur l’ampleur et l’utilité de l’externalisation des services publics, ce qui fait l’objet de cette note.

L’externalisation consiste, pour une administration comme pour une entreprise, à transférer l’exercice d’une fonction à un organisme tiers. Entre l’achat de services de gardiennage et la concession d’une autoroute, elle peut prendre des formes très diverses.

Le recensement des marchés publics en France reste fragile et ne permet pas de faire des comparaisons internationales fiables. Les achats de biens et services des administrations publiques en comptabilité nationale (248 Md€ soit 8,8 % du PIB en 2023 en France) peuvent en revanche être comparés, de même que le taux d’externalisation qui rapporte leur montant à celui des dépenses de fonctionnement et d’investissement. En 2023, seuls trois pays avaient un taux d’externalisation plus faible que celui de la France (40 %). Ce taux est beaucoup plus élevé dans les administrations publiques locales que dans les administrations centrales.

L’externalisation est plus coûteuse que la production de services en interne dans la mesure où le coût du capital des entreprises privées est plus élevé que celui des administrations. Les entreprises privées peuvent toutefois être plus flexibles, plus innovantes, plus spécialisées et, au total, moins coûteuses et plus efficaces si elles sont soumises à une concurrence suffisamment forte.

Comme le souligne Jean Tirole, « l’objectif de la commande publique, quel qu’en soit le montant, est avant tout de satisfaire un besoin identifié en parvenant à la meilleure performance en termes de coût et de services ou fonctionnalités attendus. Charger la commande publique d’atteindre des objectifs sociaux, environnementaux ou d’innovation est inefficace ». Or, d’une part, l’administration est trop souvent incapable d’identifier ses besoins lorsqu’elle passe un marché et, d’autre part, de multiples critères de choix autres que le prix ont été introduits dans le code de la commande publique. L’efficacité des achats publics reste donc trop souvent insuffisante.

L’externalisation ne doit pas être recommandée ou proscrite par principe mais doit faire l’objet d’analyses au cas par cas de ses avantages et inconvénients en tenant compte du processus de mise en concurrence. Cette conclusion vaut pour les marchés de conseil en stratégie comme pour les autres.

Le champ de cette note est limité aux commandes publiques, mais l’externalisation peut aussi prendre la forme de subventions à des associations chargées de missions de service public, ce qui est fréquent dans le domaine des politiques sociales.

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