En clôture des travaux de l'assemblée générale de fin mai à Paris et en présence de Jérôme Fournel (nouveau directeur général des finances publiques), Guylaine Assouline, présidente de l'Association française de cautionnement mutuel (AFCM), a tenu à préciser les choses sur ce dossier sensible suscitant régulièrement interrogations et débats sur l'évolution, voire sur la disparition de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics (RPP).
 

Alors  que le  nouveau régime de la RPP a été revu en 2012, il est beaucoup question de changement mais vers quoi veut-on aller vraiment ?
 

Depuis plusieurs mois, les rapports et avis sur le sujet font florès mais aucune production déterminante et consensuelle n'émerge véritablement à ce jour. Ce qui tend à démontrer que les visions les plus radicales ne sont pas nécessairement les plus réalistes et que même les approches plus « modérées » ou médianes, prônant le « ni réforme paramétrique, ni systémique », ne rassemblent davantage les suffrages à ce stade, tant le sujet est délicat.
 

La difficulté tient notamment à ce que, depuis des décennies, la RPP a manifestement contribué à forger une culture du contrôle par les comptables globalement très bien acceptée par les ordonnateurs. 
 

Incontestablement, des mutations de tout ordre, affectant aussi bien le relationnel historique entre ces partenaires indissociables de la gestion publique que le management de nos organisations et de nos processus, ont vu le jour et se sont accélérées. C'est que le monde change et nous devons nous adapter à ces inéluctables changements exogènes.
 

Parler de la numérisation de nos modes de fonctionnement et de travail et envisager le futur avec l'intelligence artificielle ne fait qu'ajouter au questionnement sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables.

 

Une tendance pouvant être qualifiée de lucide et de pragmatique, en faveur de la nécessité d'une évolution du régime de cette RPP, se dessine peu à peu : il s'agit d'adapter, pas d'éradiquer. Mais il n'existe pas encore véritablement de formule précise et opérationnelle communément admise et définissant les conditions et modalités de cette évolution, qui ne compliquerait pas plus la responsabilité des uns et des autres sans donner dans le simplisme du big bang destructeur.

 

Mais, surtout, il n'y a pas davantage de solution alternative supérieure au dispositif actuel, garantissant les conditions d'un meilleur contrôle d'une utilisation des deniers publics conformément aux textes en vigueur, à ce jour.

 

La responsabilité de l'ordonnateur n'est pas le propos aujourd'hui : d'autres instances, d'autres dispositions et d'autres considérants ont pour vocation de l'appréhender.

 

Bornons-nous à rappeler les propos du procureur général près la Cour des comptes, à l'audience solennelle de rentrée de la Haute Juridiction du 17 janvier 2019, lequel distingue quatre principes cardinaux à l'indispensable modernisation de la responsabilité des gestionnaires : « La sélectivité, l'universalité, la sommation et la faute évitable ». 

 

« La sélectivité des contrôles, l'universalité des acteurs appelés à rendre compte, la sommation avec sanction, la faute évitable ».

 

J'avoue avoir du mal à concrètement traduire certains de ces points.

 

Le régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, conçu pour contribuer au bon contrôle des deniers publics et éclairer les ordonnateurs, est non seulement un gage de sécurité et de démocratie mais aussi un facteur de modernisation de la gestion financière publique et, à ce titre, toujours d'actualité
 

 

S'il est un constat factuel historique communément admis, c'est bien celui qui fait de la RPP un garde-fou de premier plan, destiné à préserver la régularité de la gestion publique.

 

La RPP découle du contrôle : elle repose sur le contrôle externe et contemporain que le comptable exerce sur l’activité financière des ordonnateurs et elle justifie le contrôle des comptes publics par le juge des comptes, gage de démocratie.

 

Supprimer la RPP reviendrait en réalité à réduire le contrôle des citoyens sur la gestion publique : ce ne serait ni « progressiste » ni « moderne » mais cela constituerait bien une régression historique vers plus d’opacité et moins de démocratie (ce n’est pas un hasard si l’édifice de la RPP et du contrôle juridictionnel remontent à la Révolution…). C’est aussi pourquoi le décret GBCP qui a modernisé les « règles de la CP » découle de la LOLF, c’est à dire de l’acte démocratique fondateur que représente le consentement à l’impôt et aux dépenses : le vote de la loi de finances.

 

Croire que les ordonnateurs, laissés à eux-mêmes, produiront nécessairement une gestion optimale des fonds publics est largement illusoire. La gestion publique est de plus en plus complexe et l’expertise et le contrôle du comptable ne sont pas de trop (et valent bien les prestations des cabinets de conseil) car ils sont neutres et désintéressés et pas commerciaux. En matière de finances (publiques comme privées), le « laissez-faire, laissez-passer » produit rarement de bons résultats.

 

Les défaillances reprochées aux comptables consistent le plus souvent à ne pas avoir exercé un contrôle suffisant ou ne pas avoir su résister à des ordres émanant des ordonnateurs non conformes à ce qu'ils auraient dû être (délibérations manquantes, incomplètes ou ambiguës, émissions de titres de recettes mal fondés ou comportant des erreurs, mauvaise application de clauses contractuelles, confusion entre les créanciers etc.).

 

Il ne faut pas oublier que certains ordonnateurs, à l'origine d'un défaut dans le processus de recette ou de dépense reproché au comptable par la juridiction financière, se prévalent parfois devant le juge des comptes des manquements du comptable, pour s'exonérer de leur propre responsabilité dans le préjudice financier subi par la collectivité et, même, insister pour en demander réparation. Ceci n'est pas sans poser de véritables questions de principe.

 

Si elle est bien un facteur de sécurité démocratique, la RPP ne constitue nullement un obstacle à la modernisation de l’action publique. 
 

La réalité des faits le démontre. Soutenir le contraire semble en effet pour le moins hasardeux et constitue souvent la thèse de ceux qui n'y sont pas personnellement soumis.

 

La RPP n’a empêché ni l’informatisation, ni la décentralisation, ni la dématérialisation, ni la sélectivité des contrôles, ni la mise en place de la LOLF, ni la fusion DGI/DGCP, ni la certification des comptes publics (bien au contraire, les comptables principaux ont joué un rôle central), ni le partenariat avec les ordonnateurs, ni les regroupements de gestions comptables, ni le prélèvement de l'impôt sur le revenu à la source etc.

 

Il n’y a donc aucune raison pour que la RPP soit un obstacle à la révolution numérique ou à une nouvelle réorganisation administrative. C’est au contraire une procédure robuste et qui a fait ses preuves et qui a notamment évité que notre administration ne soit corrompue. Cela légitime au demeurant que ceux qui sont chargés de ces fonctions de contrôle soient correctement rémunérés, ce que ne comprennent pas certains démagogues en mal d’effets journalistiques faciles.

 

La RPP est certes ancienne mais elle ne cesse de se transformer dans le sens de sa plus grande effectivité avec, il faut le souligner, la pleine collaboration des comptables publics qui jouent une nouvelle fois leur rôle de facilitateurs.

 

Évolutions envisageables

 

On pourrait notamment souhaiter une plus grande célérité dans le jugement des comptes (notamment pour les comptables retraités), une plus grande sélectivité dans la qualification par le juge des comptes de manquants avec préjudice ou encore la révision des règles de remise des débets dans les établissements publics.

 

Mais si l’on peut continuer d’évoluer, il ne faut pas oublier que la RPP est aussi un système, au sens cybernétique du terme.

 

La RPP n’est soutenable qu’adossée à un pouvoir de remise qui permet notamment de limiter la rigueur excessive du « rétablissement du compte ». Ou alors il faudrait que le jugement des comptes change du tout ou tout pour devenir un « procès financier intenté au comptable ».

 

Mais comme par ailleurs la RPP n’est viable que si elle reste assurable, toute réforme de la RPP qui perdrait de vue ce caractère systémique serait vouée à l’échec et aboutirait en réalité à sa destruction pure et simple, avec les conséquences chaotiques que chacun conçoit aisément.

 

Il ne faut pas oublier que les comptables publics sont (sous leur seule RPP) des facilitateurs qui accompagnent quotidiennement les ordonnateurs avec professionnalisme et sans zèle inutile, à travers le maquis de réglementations pesant sur la gestion publique.

 

Ils les aident à rester en conformité avec les règles applicables aux recettes et aux dépenses publiques. Ce rôle de conseil et, pour tout dire, de « filet de sécurité » est si important et si apprécié que, dans l'ensemble, les collectivités sont satisfaites et souhaitent que nous restions auprès d'elles pour assurer ce rôle de caution et cette  fonction d'assurance.

 

N'oublions pas non plus la cartographie communale française. Sur nos 35 000 communes (34 968 exactement au 1er janvier 2019), 32 000 comptent moins de 2 000 habitants. Dans un grand nombre de ces communes-ci, ce n'est faire injure à personne que de souligner le manque d'expertise en matière financière et comptable, en dépit du dévouement des élus et du personnel communaux. Le rôle du comptable y est essentiel et son implication incontestable aux côtés de l'élu. 

 

La complexité technique et les exigences de la gestion financière publique confortent chaque jour le comptable dans l'architecture administrative française.

 

Dans un contexte où la fonction de maire semble par ailleurs attirer moins de candidats, ces simples chiffres illustrent (s'il en était besoin) la nécessité de garantir la bonne utilisation des deniers publics par un système qui garantit une approche objective et contrôlable, traçant la responsabilité de l'acteur en charge de la comptabilisation des opérations patrimoniales, notamment les opérations de caisse.
 

La RPP répond à cet impératif de sécurisation et d'assurance.
 

Certes, d'autres dispositifs existent et participent au contrôle de la dépense publique mais ils ne sont pas forcément pleinement appliqués, ni ne constituent en eux-mêmes des garanties suffisantes. D'où peut-être certaines dérives financières d'autant plus incompréhensibles par les citoyens, qu'il y a factuellement en matière de gestion publique plusieurs strates de contrôles, au demeurant pas nécessairement complémentaires.

 

Je pense bien sûr au contrôle de légalité sur les délibérations financières et au contrôle budgétaire, exercés par les préfets avec une portée et une efficacité qui, sans porter atteinte à la légitimité ou à l'autorité des représentants de l’État, pourraient a minima faire l'objet de débats.

 

Ainsi est-il permis de penser que, s'ils étaient relevés, des manquements tels que le mandatement sans paiement dans les délais réglementaires, le non-respect répété des principes comptables et le non-rattachement des charges à l'exercice ou les dotations aux amortissements ou aux provisions non pratiquées ou encore le défaut de reprise anticipée au budget primitif du déficit de la section de fonctionnement, permettraient une dépense visée par le comptable qui serait plus « légale ».

 

Mais, aujourd'hui, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable ne s'étend pas à ces modalités de contrôle. Je  préconiserai plutôt une extension de la responsabilité personnelle et pécuniaire sur ces faits-là, c'est-à-dire un renforcement des contrôles de légalité et budgétaire à la main des comptables.

 

Dans le même ordre d'idées, comment ne pas penser au droit de réquisition, quasiment démonétisé tant il est peu utilisé ?

 

De  façon plus globale, la réalité de la gestion publique, pour les comptables, est marquée voire imprégnée (pour ne pas dire pétrie) de la culture de la responsabilité qui irrigue en interne le management du personnel mais aussi structure la relation avec les ordonnateurs et, pour tout dire, sécurise l'écosystème.

 

Il est ainsi permis d'affirmer que la responsabilité personnelle et pécuniaire non seulement ne paralyse pas le système mais qu'elle est également garante et protectrice contre maintes dérives.

 

Pour autant, postuler la pérennité de la RPP sans développer de vision prospective ni prendre en compte les mutations permanentes de son environnement serait faire une mauvaise manière au débat et reviendrait à fournir des arguments bien faciles à ses détracteurs.

 

La modernisation de la RPP ne saurait en effet se concevoir sans une prise en compte de la révolution numérique, qui affecte tous les systèmes financiers et mène à l'automatisation croissante des procédures.

 

La numérisation est étroitement corrélée à la manière de rendre les systèmes informatiques plus fiables. Celle-ci ne saurait faire abstraction du rôle du comptable dans les différents processus dont sa connaissance experte le rend légitime pour définir les préalables nécessaires pour le suivi informatisé de la recette et de la dépense.

 

Mais cette expertise ne peut pas conduire à l'incriminer en tout : il n'est pas question de faire du comptable le responsable d'une ligne de programmation mal écrite. La compétence juridique et comptable n'emporte nullement la technicité informatique et ne saurait la postuler.

 

Il est donc nécessaire de clairement formaliser les règles de responsabilité de chacun des acteurs parties prenantes à la définition et à la sécurisation des chaînes informatiques.

 

L'intelligence artificielle, le recours aux assistants numériques et les développements informatiques novateurs à venir vont indubitablement avoir un effet certain sur nos modes de fonctionnement et de contrôle.

 

En effet, l'intelligence artificielle (IA) est normalement binaire. Elle détectera les anomalies et, de la même façon, elle prescrira automatiquement leur mode de traitement et de régularisation.

 

Sans chercher à amputer les gains d'efficacité dégagés par l'IA sur la masse des traitements, il ne conviendra pas d'assurer l'existence d'un verrou mais d'une sécurité humaine, en réservant au comptable la possibilité d'intervenir en dernier ressort.

 

Cette possibilité d'arbitrage exclusif du comptable est indispensable. Elle est légitime en raison même de son devoir de contrôle : le contenu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire devra expressément l'intégrer.

 

Ainsi, l'irréversible automatisation des processus et des contrôles, dont l'effet vertueux sur l'efficacité des procédures est certes indéniable, ne peut écarter le comptable : bien au contraire, son rôle a pour vocation de s'en trouver renforcé.

Par ailleurs, l'extension croissante du champ de la numérisation s'inscrit dans un contexte de partenariat renforcé entre ordonnateur et comptable et de profonde réorganisation des services de la DGFiP.
 

L'informatisation continue et la modernisation de la chaîne budgétaro-comptable se traduisent par le développement de formules qui permettent la simplification des états financiers et l'intégration graduelle des services de l'ordonnateur et du comptable.
 

Il en est ainsi du compte financier unique comme des contrôles allégés en partenariat et des services facturiers. En fait, tout ce qui permet de ne pas faire deux fois la même chose tout en garantissant un contrôle pertinent des opérations.

S'agissant du contrôle allégé en partenariat (CAP), encore trop peu développé alors qu'il permet d'être collectivement plus efficace, il peut arriver que l'audit préalable à la mise en œuvre de cette approche partenariale décèle par exemple une faiblesse majeure des chaînes de dépenses de l'ordonnateur, rendant de fait impossible la signature et la mise en œuvre du CAP en raison du risque trop élevé affectant la fiabilité du processus en cause.
 

L'audit est ici déterminant car le contrôle a posteriori qu'implique le CAP ou même le droit d'évocation du comptable ne suffiraient  précisément pas à le protéger des foudres d'un juge financier.
 

Aujourd'hui, rien n'est prévu d'autre que de constater l'impossibilité de mettre en place un contrôle allégé en partenariat en pareille hypothèse. Il n'existe pas de sommation faite à l'ordonnateur pour rétablir certains désordres, révélés par l'audit.
 

Dès lors, c'est bien l'existence de la RPP du comptable qui, en filigranes, sécurise l'arbitrage quant à la décision de contracter ou non dans le cadre du CAP.
 

De la même façon, la création d'un service facturier, degré supérieur d'intégration des équipes de l'ordonnateur et du comptable (dans le respect du principe de séparation des deux acteurs), ne remet pas fondamentalement en cause la partition de leurs rôles ni n'appelle davantage une refonte particulière du régime de RPP en l'état.

 

Pour autant, il est raisonnablement permis de penser que, dans une perspective de large extension de ces nouveaux partenariats, la RPP devra à l'avenir voir son régime évoluer pour s'ajuster de façon itérative et ainsi tenir compte de éventuelles évolutions jurisprudentielles notamment.

 

L'importance des évolutions affectant le partenariat ordonnateur-comptable doit également être appréhendée à l'aune de la réorganisation radicale du réseau des trésoreries dans le cadre de la déconcentration de proximité (DDP), dont les conséquences sur la pertinence même du concept de responsabilité des comptables sont à ce jour à peine esquissées.

 

La mise en place des services de gestion comptable (SGC), qui conjuguent la concentration massive de la fonction de production comptable et les contrôles induits avec la dissociation expresse des fonctions de comptable strictement parlant de celle de conseiller des élus, va immanquablement engendrer de nouvelles pratiques et, au final, une nouvelle approche de la mise en jeu de la responsabilité par le juge des comptes. 

 

La création de services de gestion comptable mieux dimensionnés que la plupart des actuelles trésoreries permettra d'améliorer la fiabilité des opérations et la qualité des contrôles du comptable, qu'ils portent sur les flux de l'ordonnateur ou qu'il s'agisse de contrôle interne. Il découlera vraisemblablement à terme de cette évolution de fond un renforcement du régime de responsabilité du comptable.

 

Plus globalement, la concentration des structures et l'intégration accrue des équipes, y compris organiquement avec le cas des agences comptables, ne permettent pas d'affirmer que la responsabilité personnelle et pécuniaire est un concept dépassé.

 

Bien au contraire, sa génèse comme son évolution et son adaptabilité avérée (malgré les imperfections de la récente réforme issue du décret de 2008 qui instaure un système hybride à deux vitesses) ouvrent des perspectives rassurantes quant à la pérennité d'un système qui sécurise autant le comptable qu'il « rassure » l'ordonnateur, dans ce monde de la gestion publique où le rythme des mutations le dispute à l'exigence croissante de contrôle démocratique.

 

La question de la place du comptable public dans les processus financiers (budgétaires et comptables) du secteur public local ou dans les EPLE et toutes les agences comptables n'est pas la question centrale.

 

En effet, le comptable ne peut se prévaloir d'une quelconque légitimité à raison de sa seule existence : ce sont la pertinence et la portée de ses contrôles et conseils qui légitiment sa présence aux côtés de l'ordonnateur.
 

L'approche organique ne suffit pas : la dimension fonctionnelle et la logique partenariale sont les déterminants réels de sa légitimité.
 

La partition des rôles entre les acteurs (y compris dans un schéma moderne évolutif et très intégrateur) prend ainsi d'autant plus son sens qu'elle est sous-tendue par un régime de responsabilité du comptable qui a su et saura se moderniser en accompagnant les multiples évolutions de l'écosystème.

 

Le positionnement de l'AFCM dans cette dynamique globale de la gestion publique
 

Le cautionnement mutuel forme avec l’assurance et le pouvoir de remise, le triptyque qui garantit l’effectivité de la RPP. L'AFCM apporte en effet aux collectivités publiques la garantie ultime du cautionnement du comptable, y compris quand le comptable n’est pas assuré ou le débet pas assurable.
 

C’est pourquoi l’AFCM est pour la Haute Juridiction et Bercy un interlocuteur de référence pour tout ce qui a trait à la RPP et à son évolution.
 

Elle s'attache aussi à nourrir la réflexion prospective sur la gestion publique, avec ses colloques et son partenariat avec la revue Gestion & Finances publiques, comme bien sûr avec les associations de comptables et agents-comptables publics. Tous les comptables publics sont donc chez eux à l’AFCM.

 

Rappelons l'article 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen, bien connu de tous et souvent repris par le premier président de la Cour des Comptes : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

On pourrait y ajouter  cette maxime prêtée à Pythagore : « Il n'y a pas d'homme libre s'il n'existe pas de contrôle ».