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Les trois faux présupposés d'une réduction drastique du nombre de fonctionnaires
Pour notre association, il est naturel de s’intéresser aux propositions concernant le service public, pris dans son ensemble ou dans telle ou telle de ses composantes, formulées par les différents candidats à l’élection présidentielle du printemps prochain.
La question du nombre des fonctionnaires a fait l’objet d’une proposition très commentée du programme de François Fillon. Elle est importante dans la mesure où elle pose le problème de la place du service public au sein de la Nation. Elle restera sans doute à l’affiche de la campagne, quel que soit le sort de la candidature de son auteur. Il n’est pas illégitime de la soulever. Mais nous pensons qu’elle devrait être traitée d’une manière très différente de celle qui est ainsi préconisée.
Cette formulation reproduit à peu de choses près celle qui figurait dans le manifeste que l’ancien Premier Ministre avait publié le 26 août 2016 mais c’était alors « l’équivalent de 600.000 postes » qu’il pensait pouvoir supprimer « en tenant compte du rythme des départs en retraite » et « en nous rapprochant ainsi de nos principaux partenaires européens ».
Trois présupposés sont à la base de cette proposition :
I - Sur les effectifs comparés à ceux des autres pays
On se réfèrera ici aux études intitulées « tableau de bord de l’emploi public » dont les deux premières versions ont été publiées en 2008 et 2010 par le Centre d’analyse stratégique et dont une nouvelle version est en préparation sous les auspices de France Stratégie (1).
Il en ressort qu'en 2013, on compte en France 87,6 agents pour 1.000 habitants. Ce « taux d’administration » se situe au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE mais il est largement dépassé dans les pays nordiques (159 pour 1.000 en Norvège, presqu’autant en Suède et au Danemark). Il place la France légèrement au-dessus du Royaume Uni (84) mais nettement en deçà du Canada (100). Si l’on ajoute à ce chiffre, qui est celui des agents directement employés par les collectivités publiques, celui du personnel travaillant en sous-traitance, c’est-à-dire employé par une entreprise privée mais financé sur crédits publics, la France se situe en position tout à fait médiane, derrière le Royaume-Uni (qui utilise fortement cette formule) et le Portugal, légèrement devant l’Autriche, la Belgique et les États-Unis.
Il est donc faux de dire que les fonctionnaires sont beaucoup plus nombreux en France que dans les autres pays développés. Il est également faux de dire qu’ils coûtent plus cher. Le niveau de rémunération par tête se situe en dessous de la moyenne de l'OCDE. Au total, les dépenses directes de fonctionnement des administrations publiques (rémunérations plus consommations intermédiaires) situent la France au 8ème rang sur les 19 pays recensés dans les statistiques de l’OCDE.
Ces données peuvent sembler surprenantes. Elles ne font pourtant que confirmer les informations venant d’autres sources qui toutes font apparaître un fait que les études sérieuses relèvent depuis longtemps mais que les médias, comme trop de responsables politiques, continuent d'ignorer. Le niveau élevé des dépenses publiques en France, le fameux 57 % que brandissent tous les commentateurs, vient de l’importance qu’y ont les transferts, en direction des particuliers ou des entreprises, et non du volume des dépenses de fonctionnement.
II - Sur le temps et le volume de travail
Le calcul présenté à l’appui de la proposition est simpliste, trop simpliste. Augmentons de 10 % le temps de travail des fonctionnaires, en le faisant passer de 35 à 39 heures et on pourra ainsi réduire leur nombre de 10 %, en le faisant passer d’environ 5 millions et demi à 5 millions. Cela permettra par le même coup de diminuer d’autant la dépense publique. Ce raisonnement fait l’impasse sur le problème de la rémunération. Les travailleurs de la fonction publique accepteront-ils de travailler plus sans gagner plus ? À l’évidence, non. Le problème a été évoqué par Alain Juppé lors des primaires de la droite en novembre 2016. Le candidat François Fillon a été alors contraint à un premier recul : les 39 heures ne seront payées pas 35 mais 37. Voici déjà envolée la moitié de l’économie escomptée. Mais, même ainsi, pourra-t-on éviter de graves conflits sociaux ? il est permis d’en douter.
Au demeurant, le problème du temps de travail et de son évolution ne se pose pas de la même manière dans les divers secteurs de la fonction publique. Admettons que les fonctionnaires qui travaillent à Bercy puissent passer quelques heures de plus dans leurs bureaux sans trop de problèmes. Mais qu’en sera-t-il des policiers, dont les missions se sont déjà considérablement accrues face au terrorisme, des juges qui croulent de plus en plus souvent sous leurs dossiers, du personnel hospitalier confronté aux urgences, des enseignants dont la charge réelle de travail est bien difficile à mesurer ? La règle de trois fillonesque serait en tout état de cause bien difficile à appliquer.
III - Sur le rythme et le remplacement des départs en retraite
Le futur président, s’il persiste dans la mise en œuvre de cette proposition, ne pourra évidemment pas s’engager pour les fonctionnaires, contrairement à ce que son programme envisage de faire pour les salariés du privé, dans une démarche de recul de l’âge de départ en retraite. L’objectif qu’il se sera fixé ne peut en effet être atteint qu’au rythme actuel des départs en retraite et en ne procédant à aucun remplacement tout au long de son quinquennat. Cela revient à doubler la pilule par rapport à la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux appliquée sous la présidence de Nicolas Sarkozy.
Il saute aux yeux que cette démarche est à la fois irréaliste et dangereuse. Irréaliste car il ne sera pas possible de la mettre en œuvre à 100 %. Dangereuse car, à vouloir s’en approcher, on compromettra nécessairement la qualité du service. À l'évidence, il n’y a aucune corrélation entre la pyramide des âges des fonctionnaires en service dans une administration donnée et l’échelle des besoins auxquels cette administration doit répondre. Les situations des différents services concernés sont différentes et doivent être traitées spécifiquement : non-remplacement ici, remplacement, voire recrutement supplémentaire, ailleurs. Le candidat François Fillon a d’ailleurs lui-même rendu encore plus difficile la tâche du futur président puisqu’il propose d’augmenter les « moyens de fonctionnement » des activités régaliennes (défense, justice et sécurité). Autant d’emplois en plus à supprimer ailleurs, y compris dans l’éducation et la santé. On n’en sortira pas.
Le point de départ, tout à fait fondamental, est que le service public ne doit pas être considéré comme une charge mais comme une production. On ne le sait pas toujours mais la production non marchande des collectivités publiques est comptabilisée dans le PIB comme un élément de la richesse nationale, à côté de la production marchande. Les dépenses publiques sont le coût du service ainsi fourni. Il n’est logique de chercher à réduire ce coût que par rapport à une production donnée. La question n’est pas de savoir s’il faut faire plus ou moins de dépenses. Elle est de savoir quels produits l’on doit offrir et si l'on peut le faire à moindre frais.
Quels produits ? C’est une question d’ordre politique, un choix de société. Le domaine de la santé offre un bon exemple des débats qui peuvent avoir lieu sur ce point. Il est clair que la France et les États-Unis, surtout au moment où l’on revient là-bas sur l’Obamacare, ne font pas sur ce terrain les mêmes choix. L’action publique en matière de santé est plus développée chez nous. C’est le choix de la France et nous ne pouvons que nous en féliciter, tant sont meilleurs les résultats obtenus du point de vue de la durée de vie en bonne santé comme de celui de l’égalité d’accès aux soins. Les mêmes types de questions, avec des réponses qui ne seront pas forcément identiques, doivent être posées pour les autres compartiments du service public.
À quel coût ? Comme tout acteur économique, la collectivité publique doit chercher à améliorer l’efficience (rapport des moyens utilisés aux produits obtenus) et l’efficacité (rapport des produits obtenus aux résultats visés) du dispositif qu’elle met en œuvre. L’effectif et la qualité du personnel qu’elle utilise en sont des éléments essentiels. Les évolutions démographiques (générations plus nombreuses, vie prolongée et déplacements de population), l’irruption du numérique (qui permet des gains de productivité mais ne fait pas disparaître le besoin de contact personnalisé des usagers) et les nouveaux comportements sociaux et culturels, auxquels le service public doit savoir s’adapter, sont autant de facteurs à prendre en compte pour déterminer le volume, la composition et les conditions d’utilisation de la force de travail du service public.
Il est normal que les différents candidats à l’élection présidentielle présentent leurs positions de principe par rapport à ces questions, en affirmant des priorités, en énonçant des objectifs, en proposant des méthodes de travail et aussi, bien sûr, en traçant un cadrage financier. Mais on aimerait qu’ils ne voient pas dans le service public uniquement une charge mais aussi et surtout un instrument de satisfaction des besoins et un levier pour le développement du pays. À tous ces candidats, quelle que soit la position que chacun prend sur tel ou tel point, nous demandons qu’ils s’engagent à ouvrir et entretenir un débat sur ces questions, à l’image de ce que fut autrefois la réflexion sur l’avenir des fonctions collectives organisée sous l’égide du commissariat au plan et en utilisant les moyens nouveaux et puissants qu’offre désormais la technologie du numérique.
Bien entendu, notre association est prête à y participer.
Réflexions menées en lien avec Jacques Fournier, président honoraire de l'Association Services publics pour le CIRIEC.
La question du nombre des fonctionnaires a fait l’objet d’une proposition très commentée du programme de François Fillon. Elle est importante dans la mesure où elle pose le problème de la place du service public au sein de la Nation. Elle restera sans doute à l’affiche de la campagne, quel que soit le sort de la candidature de son auteur. Il n’est pas illégitime de la soulever. Mais nous pensons qu’elle devrait être traitée d’une manière très différente de celle qui est ainsi préconisée.
Une réduction drastique ?
La proposition a été formulée dans les termes suivants en janvier 2017, sur le site officiel de la campagne du candidat issu des primaires de la droite : « De façon transverse à l’ensemble des administrations publiques, le passage du temps de travail à 39 heures des trois fonctions publiques proposé dans mon projet permettra à terme de réduire le nombre de postes de fonctionnaires jusqu’à 500 000, contribuant de façon importante aux économies, avec un potentiel de l’ordre de 15 milliards d'euros ».Cette formulation reproduit à peu de choses près celle qui figurait dans le manifeste que l’ancien Premier Ministre avait publié le 26 août 2016 mais c’était alors « l’équivalent de 600.000 postes » qu’il pensait pouvoir supprimer « en tenant compte du rythme des départs en retraite » et « en nous rapprochant ainsi de nos principaux partenaires européens ».
Trois présupposés sont à la base de cette proposition :
- le nombre des fonctionnaires en France serait anormalement élevé par rapport à celui de nos pays partenaires ;
- il serait possible de réduire ce nombre sans compromettre le service rendu, en augmentant les horaires de travail ;
- cette réduction pourrait sans dommage être opérée au rythme des départs en retraite.
I - Sur les effectifs comparés à ceux des autres pays
On se réfèrera ici aux études intitulées « tableau de bord de l’emploi public » dont les deux premières versions ont été publiées en 2008 et 2010 par le Centre d’analyse stratégique et dont une nouvelle version est en préparation sous les auspices de France Stratégie (1).
Il en ressort qu'en 2013, on compte en France 87,6 agents pour 1.000 habitants. Ce « taux d’administration » se situe au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE mais il est largement dépassé dans les pays nordiques (159 pour 1.000 en Norvège, presqu’autant en Suède et au Danemark). Il place la France légèrement au-dessus du Royaume Uni (84) mais nettement en deçà du Canada (100). Si l’on ajoute à ce chiffre, qui est celui des agents directement employés par les collectivités publiques, celui du personnel travaillant en sous-traitance, c’est-à-dire employé par une entreprise privée mais financé sur crédits publics, la France se situe en position tout à fait médiane, derrière le Royaume-Uni (qui utilise fortement cette formule) et le Portugal, légèrement devant l’Autriche, la Belgique et les États-Unis.
Il est donc faux de dire que les fonctionnaires sont beaucoup plus nombreux en France que dans les autres pays développés. Il est également faux de dire qu’ils coûtent plus cher. Le niveau de rémunération par tête se situe en dessous de la moyenne de l'OCDE. Au total, les dépenses directes de fonctionnement des administrations publiques (rémunérations plus consommations intermédiaires) situent la France au 8ème rang sur les 19 pays recensés dans les statistiques de l’OCDE.
Ces données peuvent sembler surprenantes. Elles ne font pourtant que confirmer les informations venant d’autres sources qui toutes font apparaître un fait que les études sérieuses relèvent depuis longtemps mais que les médias, comme trop de responsables politiques, continuent d'ignorer. Le niveau élevé des dépenses publiques en France, le fameux 57 % que brandissent tous les commentateurs, vient de l’importance qu’y ont les transferts, en direction des particuliers ou des entreprises, et non du volume des dépenses de fonctionnement.
II - Sur le temps et le volume de travail
Le calcul présenté à l’appui de la proposition est simpliste, trop simpliste. Augmentons de 10 % le temps de travail des fonctionnaires, en le faisant passer de 35 à 39 heures et on pourra ainsi réduire leur nombre de 10 %, en le faisant passer d’environ 5 millions et demi à 5 millions. Cela permettra par le même coup de diminuer d’autant la dépense publique. Ce raisonnement fait l’impasse sur le problème de la rémunération. Les travailleurs de la fonction publique accepteront-ils de travailler plus sans gagner plus ? À l’évidence, non. Le problème a été évoqué par Alain Juppé lors des primaires de la droite en novembre 2016. Le candidat François Fillon a été alors contraint à un premier recul : les 39 heures ne seront payées pas 35 mais 37. Voici déjà envolée la moitié de l’économie escomptée. Mais, même ainsi, pourra-t-on éviter de graves conflits sociaux ? il est permis d’en douter.
Au demeurant, le problème du temps de travail et de son évolution ne se pose pas de la même manière dans les divers secteurs de la fonction publique. Admettons que les fonctionnaires qui travaillent à Bercy puissent passer quelques heures de plus dans leurs bureaux sans trop de problèmes. Mais qu’en sera-t-il des policiers, dont les missions se sont déjà considérablement accrues face au terrorisme, des juges qui croulent de plus en plus souvent sous leurs dossiers, du personnel hospitalier confronté aux urgences, des enseignants dont la charge réelle de travail est bien difficile à mesurer ? La règle de trois fillonesque serait en tout état de cause bien difficile à appliquer.
III - Sur le rythme et le remplacement des départs en retraite
Le futur président, s’il persiste dans la mise en œuvre de cette proposition, ne pourra évidemment pas s’engager pour les fonctionnaires, contrairement à ce que son programme envisage de faire pour les salariés du privé, dans une démarche de recul de l’âge de départ en retraite. L’objectif qu’il se sera fixé ne peut en effet être atteint qu’au rythme actuel des départs en retraite et en ne procédant à aucun remplacement tout au long de son quinquennat. Cela revient à doubler la pilule par rapport à la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux appliquée sous la présidence de Nicolas Sarkozy.
Il saute aux yeux que cette démarche est à la fois irréaliste et dangereuse. Irréaliste car il ne sera pas possible de la mettre en œuvre à 100 %. Dangereuse car, à vouloir s’en approcher, on compromettra nécessairement la qualité du service. À l'évidence, il n’y a aucune corrélation entre la pyramide des âges des fonctionnaires en service dans une administration donnée et l’échelle des besoins auxquels cette administration doit répondre. Les situations des différents services concernés sont différentes et doivent être traitées spécifiquement : non-remplacement ici, remplacement, voire recrutement supplémentaire, ailleurs. Le candidat François Fillon a d’ailleurs lui-même rendu encore plus difficile la tâche du futur président puisqu’il propose d’augmenter les « moyens de fonctionnement » des activités régaliennes (défense, justice et sécurité). Autant d’emplois en plus à supprimer ailleurs, y compris dans l’éducation et la santé. On n’en sortira pas.
Ce que pourrait être la bonne démarche
L’association « Services publics » ne préconise nullement le maintien du statu quo. Des changements sont certainement souhaitables. Des conservatismes doivent, si besoin, être surmontés. Mais cela doit être fait dans le cadre d’une démarche différente et en posant les bonnes questions.Le point de départ, tout à fait fondamental, est que le service public ne doit pas être considéré comme une charge mais comme une production. On ne le sait pas toujours mais la production non marchande des collectivités publiques est comptabilisée dans le PIB comme un élément de la richesse nationale, à côté de la production marchande. Les dépenses publiques sont le coût du service ainsi fourni. Il n’est logique de chercher à réduire ce coût que par rapport à une production donnée. La question n’est pas de savoir s’il faut faire plus ou moins de dépenses. Elle est de savoir quels produits l’on doit offrir et si l'on peut le faire à moindre frais.
Quels produits ? C’est une question d’ordre politique, un choix de société. Le domaine de la santé offre un bon exemple des débats qui peuvent avoir lieu sur ce point. Il est clair que la France et les États-Unis, surtout au moment où l’on revient là-bas sur l’Obamacare, ne font pas sur ce terrain les mêmes choix. L’action publique en matière de santé est plus développée chez nous. C’est le choix de la France et nous ne pouvons que nous en féliciter, tant sont meilleurs les résultats obtenus du point de vue de la durée de vie en bonne santé comme de celui de l’égalité d’accès aux soins. Les mêmes types de questions, avec des réponses qui ne seront pas forcément identiques, doivent être posées pour les autres compartiments du service public.
À quel coût ? Comme tout acteur économique, la collectivité publique doit chercher à améliorer l’efficience (rapport des moyens utilisés aux produits obtenus) et l’efficacité (rapport des produits obtenus aux résultats visés) du dispositif qu’elle met en œuvre. L’effectif et la qualité du personnel qu’elle utilise en sont des éléments essentiels. Les évolutions démographiques (générations plus nombreuses, vie prolongée et déplacements de population), l’irruption du numérique (qui permet des gains de productivité mais ne fait pas disparaître le besoin de contact personnalisé des usagers) et les nouveaux comportements sociaux et culturels, auxquels le service public doit savoir s’adapter, sont autant de facteurs à prendre en compte pour déterminer le volume, la composition et les conditions d’utilisation de la force de travail du service public.
Il est normal que les différents candidats à l’élection présidentielle présentent leurs positions de principe par rapport à ces questions, en affirmant des priorités, en énonçant des objectifs, en proposant des méthodes de travail et aussi, bien sûr, en traçant un cadrage financier. Mais on aimerait qu’ils ne voient pas dans le service public uniquement une charge mais aussi et surtout un instrument de satisfaction des besoins et un levier pour le développement du pays. À tous ces candidats, quelle que soit la position que chacun prend sur tel ou tel point, nous demandons qu’ils s’engagent à ouvrir et entretenir un débat sur ces questions, à l’image de ce que fut autrefois la réflexion sur l’avenir des fonctions collectives organisée sous l’égide du commissariat au plan et en utilisant les moyens nouveaux et puissants qu’offre désormais la technologie du numérique.
Bien entendu, notre association est prête à y participer.
Réflexions menées en lien avec Jacques Fournier, président honoraire de l'Association Services publics pour le CIRIEC.
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