Le consentement à la solidarité, le ciment invisible de notre modèle social ou comment sortir de la stratégie d’endiguement de la Sécurité sociale.

Depuis quelques années j’ai eu l'occasion de développer  la notion de consentement à la solidarité comme solution à la crise des finances publiques sociales (comme le consentement à l’impôt permit de sortir de la crise des finances publiques de l’Ancien régime) et pour sortir de l’impasse de l’endiguement de la Sécurité sociale au motif du plafonnement des prélèvements obligatoires qui lui sont affectés : en faisant des recherches via l’IA, je n’ai trouvé que  quelques références, totalement incidentes (Régis de la Roullière, Bruno Chrétien), à ce concept pour moi essentiel mais qui n’a fait l’objet ni de travaux ni de réflexions approfondies. C’est le but de ce billet de fixer les grandes lignes d’une telle réflexion.

Le consentement à la solidarité : l’angle mort du débat sur les finances publiques

Face à ce qu’il est convenu d’appeler la crise des finances publiques il est frappant de voir comment les exécutifs successifs  reviennent systématiquement à l’idée de faire des « économies en matière de Sécurité sociale » et ce en utilisant toujours les mêmes leviers :

• Allongement de l’âge de la retraite
• Baisse des remboursements de l’assurance maladie
• Durcissement des conditions d’indemnisation chômage et d’attribution des minima sociaux.

Et à chaque fois, la justification est la même : « sauver le système ». Pourtant, les réactions qu’elles suscitent dans la population montrent que celle-ci n’adhère pas à cet argument, non parce qu’elle refuserait l’effort, mais parce qu’elle ne comprend pas le sens de cet effort.

Certes la Sécurité sociale, au sens large, représente près des deux tiers des dépenses publiques. et les retraites et l’assurance maladie en sont les deux premiers postes. C’est donc vers elle que se tournent les politiques d’économies. Tout cela au motif que ces dépenses sont financées par ce qu’il est convenu d’appeler les « prélèvements obligatoires ». Pour cette même raison on accuse, à tord comme je l’ai dénoncé ici, ces dépenses d’être à l’origine de l’endettement du pays (cf. Nicolas Dufourcq a tort : l’Etat-providence n’explique pas la dette publique française,  Alternatives économiques).

En fait derrière cette notion de « prélèvements obligatoires », on mélange en réalité trois fonctions, trois blocs en quelque sorte, totalement différentes :

• Les fonctions régaliennes : police, justice, défense, diplomatie notamment, sécurité intérieure et extérieure — celles qui étaient visées par les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui fondent ce que l’on appelle classiquement le « consentement à l’impôt », mais qui ne représentent qu’un faible part de la dépenses publique.
• Les services publics, au premier rang desquels l’Education nationale bien sûr, mais aussi la gestion des grands réseaux collectifs, qui peuvent être financés en tout ou partie par des taxes ou des redevances, et qui subissent également une crise profonde liée à la pression mise sur les ressources, comme aussi, dans une certaine mesure, aux effets de la concurrence et de la privatisation.
• La mutualisation des risques : autrement dit la Sécurité sociale (au sens large), ou encore l’Etat providence, qui relève d’une logique totalement différente, de celle que j’appelle le consentement à la solidarité qui diffère fondamentalement du consentement à l’impôt.

C’est à ce dernier point qu’est consacré ce billet 

La solidarité, pilier du pacte républicain

Le consentement à la solidarité, c’est l’adhésion collective à l’idée simple et puissante selon laquelle chacun d’entre nous accepte de payer pour protéger les autres parce que nous savons que chacun peut avoir besoin de cette protection. C’est le fondement même de notre système de Sécurité sociale : chacun cotise selon ses moyens, chacun reçoit selon ses besoins. Ce consentement repose sur un type d’échange différent du don et du contre don, différent de l’échange marchant, dans la mesure où il n’y a pas de lien direct entre ce qu’on apporte et ce qu’on reçoit en retour, mais un lien de type probabiliste, assurantiel.

Entendue en ce sens, la solidarité constitue une des institutions invisible de la République, au même titre que la confiance, la légitimité ou l’autorité, et pourtant omise par Pierre Rosanvallon, car elle constitue une norme collective, non écrite, mais indispensable au fonctionnement de l’État social et de la démocratie.

Ce mécanisme de solidarité n’est pas un supplément d’âme, c’est un mécanisme économique puissant au même titre que celui de l’échange marchand. C’est aussi le socle de notre modèle social, hérité de notre histoire, et notamment des « Jours heureux », le programme du CNR, qui fait que notre République est non seulement « indivisible » (comme commun), « laïque » et « démocratique » mais aussi « sociale » . C’est la principale traduction en termes de politiques publiques de ce principe de fraternité affiché au fronton de nos édifices publics.

Un consentement à la solidarité fragilisé ?

«  Le consentement à l’impôt, l’un des fondements de la démocratie, est atteint. Un autre risque aussi grave se déploie, qui menace l’Etat providence : l’atteinte au consentement à la solidarité.» disait en 2019, Régis de Laroullière, ancien délégué général de Médéric. Je partage son constat, mais ni son raisonnement ni les conclusions qu’il en tire. Ce n’est pas la générosité du système qui pose problème : les Français restent massivement attachés à la Sécurité sociale. Ce qui fragilise le consentement, ce sont trois facteurs :

• L’opacité du système. Comme le soulignait Bruno Chrétien de l’Institut de la Protection sociale (IPS) en 2025, « « le consentement à la solidarité ne tient que si l’on comprend à quoi sert l’effort ». Là aussi je partage son constat, mais pas nécessairement les conclusions qu’il en tire, sur le fait que les contributions et les circuits financiers sont illisibles, et donc mal comprises.
• Le sentiment d’injustice. Nombreux sont ceux qui ont l’impression que les efforts ne sont pas équitablement répartis, que certains profitent du système et que d’autres en sont exclus. Ce sentiment — qu’il soit fondé ou non — mine la confiance. Il est alimenté par la focalisation sur le bouc émissaire facile de la fraude sociale, réelle bien sûr, mais bien moins importante que la fraude fiscale, et de toute façon sans commune mesure avec l’écart entre les ressources et les dépenses (le fameux trou de la Sécu).
•  La confusion entre impôt au sens classique et participation à la solidarité. En assimilant la Sécu à une dépense publique comme une autre, et les contributions sociales à de l’impôt, on détruit ce qui fait sa spécificité : elle n’est pas un coût, mais une assurance mutuelle universelle ; elle n’est pas un prélèvement sur l’économie car la quasi totalité des fonds collectés sont recyclés, notamment dans la consommation, contribuant ainsi à la croissance ou à son maintien.

Reconstruire le consentement à la solidarité

Le mécanisme des cotisations sociales assises sur les salaires entretenait un lien direct entre l’effort contributif et les prestations versées. Il est aujourd’hui en partie dépassé pour un système qui tend à l’universalité. C’est ce qui a conduit en son temps à la création de la CSG. Mais il faut toutefois revenir à certains fondamentaux de la Sécurité sociale, pour les actualiser dans le cadre d’aujourd’hui.

• Distinguer clairement solidarité et autres dépenses publiques. Il faut sortir la Sécurité sociale au sens large, i.e. l’ensemble des dépenses de solidarité,  du grand sac des “prélèvements obligatoires”. La Sécu n’est pas un impôt : c’est une garantie collective pour tous les citoyens. Sécurité social au sens large, i.e. celle qui est inclue dans les lois de financements (LFSS) qui de ce point de vue étaient un progrès, mais aussi les assurances sociales qui n’y sont pas (retraites complémentaires, assurance chômage) et les mécanismes de solidarité qui sont dans le budget de l’Etat (prime d’activité, allocations logement) ou des Départements (RSA, prestation de compensation du handicap, PCH) avec des mécanismes de délibération qui associent davantage les citoyens et les corps intermédiaires.
• Accroitre la transparence du système. Il faut redonner de la lisibilité à la destination des contributions
  • en sortant du principe budgétaire de non affectation des recettes aux dépenses pour revenir à celui d’affectation qui s’appliquait à l’origine aux cotisations sociales et l’étendre aux autres ressources, comme la CSG,
  • en montrer les résultats en développant la culture de l’évaluation,
  • et associer les citoyens à celle ci et à la délibération à travers des conventions citoyennes et des débats publics. La Sécu doit redevenir un bien commun identifiable.
• Renforcer la justice sociale et l’équité contributive. Pour restaurer la confiance, il est nécessaire de renforcer la progressivité des contributions et d’augmenter la participation des plus aisés en protégeant les plus modestes, et lutter contre les niches et exemptions injustifiées, notamment les exonérations de cotisations sociales, qui assèchent aussi les ressources de l’Etat. La solidarité n’est acceptée que si elle est perçue comme juste.

Sauver la Sécu, c’est redonner du sens au consentement à la solidarité.

Le débat public se trompe de cible. Le problème n’est pas le niveau de dépenses sociales, le niveau des prélèvements affectés à la Sécu qui alimenterait le soit disant « ras le bol fiscal », mais la perte de sens qui entoure ces dépenses. Il n’y a aucune raison mécanique à ce que cette contribution à la solidarité soit alignée sur le taux de croissance de l’économie : on le voit pour l’assurance maladie où cette stratégie a conduit aux désastres qui affectent aujourd’hui le système de sante.

La Sécurité sociale n’est pas un fardeau : c’est un mécanisme efficace, protecteur et stabilisateur de notre économie et de la société. La question n’est donc pas : « Comment endiguer la Sécu ? » mais : « Comment restaurer le consentement à la solidarité qui la fonde ? ». C’est à cette condition que nous pourrons affronter les défis du vieillissement, de la chronicité, des inégalités et de la transition démographique sans avoir sans arrêt le regard fixé sur la ligne bleue du taux de prélèvement obligatoires.