Les fonctionnaires financiers, dont le nombre est difficile à évaluer, sont répartis dans des métiers très diversifiés de l'administration fiscale en allant jusqu’au management des organisations publiques.
 
Le sujet proposé pose une première question de nature sémantique : qu’entend-on par « métiers des finances publiques » ? Existe-t-il d’ailleurs un métier des finances publiques ?
 
Cette expression est apparue après la création de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) en 2008 (fusion de la direction générale des impôts et de
la direction générale de la comptabilité publique) et la mise en place de concours de recrutement et de formations unifiés (1). Ces métiers concernent aujourd’hui les trois fonctions publiques et tous les niveaux de l’administration publique française, sans oublier l’administration européenne, particulièrement celle de la Commission et ses directions Budgets, Fiscalité et Union douanière ou encore Politique régionale et urbaine.
 
Ce domaine des finances publiques est pourvoyeur d’emplois et les chiffres sont éloquents : sur les 5 359 millions de fonctionnaires, si 51,2 % travaillent dans l’enseignement, 8,1 % sont employés dans les ministères économiques et financiers au sens large (budget, comptes publics, économie, industrie, emploi, fonction publique et réforme de l’État) (2), soit environ 150 000 personnes.
 
Chaque année, le ministère recrute environ 2 000 personnes. Tous les agents de ces ministères n’exercent en revanche pas de métiers « financiers ».
 
La DGFiP compte un peu plus de 113 000 agents, dont 73 000 fonctionnaires pour l’administration fiscale (3) ; 61 % de ces agents sont des femmes.
 
Les juridictions financières emploient, elles, près de 1 800 personnes, soit un peu plus de 1 000 pour les chambres régionales et près de 700 personnes (47 % de femmes et 53 % d’hommes) sont employées à la Cour des Comptes dont 243 magistrats. Le corps des magistrats de la Cour est loin d’être paritaire puisqu’il compte 26 % de femmes et 74 % d’hommes.
 
Ce fort déséquilibre résulte plus particulièrement de l’évolution des recrutements, notamment par la voie de l’ENA. En revanche, pour les rapporteurs extérieurs dont le recrutement est assuré par la Cour elle-même, la répartition est plus équilibrée :
47,5 % de femmes et 52,5 % d’hommes (4). Près de 500 personnes participent ainsi de près ou de loin aux tâches de contrôle (5) : ces effectifs sont composés de 45,5 % de magistrats, 16 % de rapporteurs (administrateurs civils, administrateurs territoriaux, ingénieurs), 14 % d’assistants de catégorie A et 10 % d’experts contractuels de
certification issus du secteur privé.
 
Il faut ensuite ajouter les greffes et la documentation (14,5 %), qui contribuent de fait indirectement à la mission des juridictions financières (6).
 
Il est plus difficile d’avoir des données précises sur les effectifs des services financiers des collectivités territoriales car il ne semble pas exister de données consolidées relatives au nombre d’agents, par métier, dans la filière administrative. Dans son second rapport sur les finances locales, la Cour des Comptes insiste d’ailleurs sur l’absence de connaissance fine concernant la fonction publique territoriale, particulièrement lorsqu’il s’agit des
filières et des cadres d’emploi des agents.
 
Certes, le nombre des employeurs (39 500 collectivités et groupements) ne facilite pas la collecte des données mais cette absence d’information est regrettable. Quelques données sont néanmoins disponibles même si les chiffres sont un peu anciens : au 1^er janvier 2007, les directeurs financiers des collectivités représentaient environ 2 300 agents, soit 0,1 % des quelque 1 500 000 agents territoriaux (7,56 % d’entre eux sont des femmes).

Les directeurs financiers sont principalement employés dans les communes, de plus de 10 000 habitants (38,5 %), de moins de 10 000 habitants (24 %) et dans une moindre proportion les structures intercommunales (17 %) et les départements (7 %). En revanche, il nous manque des chiffres concernant les autres cadres d’emplois même si l’on peut estimer que 1,5 à 2 % des emplois sont dans les services financiers. Quant au secteur de la santé, aucun chiffre ne semble circuler pour connaître le nombre d’agents de la filière administrative spécifiquement affectés aux tâches financières.
 
À cet état des lieux nécessairement partiel, il faut tout de même ajouter les agents gestionnaires de programmes et/ou de politiques qui de manière moins directe contribuent néanmoins à la gestion des enveloppes financières sans pour autant être comptabilisés dans les services financiers.
 
En raison de l’hétérogénéité des finances publiques, il existe véritablement une diversité des métiers des finances publiques, lesquels métiers ont évolué pour accompagner le développement de l’État et de ses finances, l’affirmation progressive des règles financières publiques car « les normes juridiques ont besoin d’institutions qui les mettent en œuvre pour prendre vie », comme l’affirmait le professeur Franck Waserman dans sa thèse (8).
Le métier s’est donc forgé alors que se formaient un ministère et une administration des
finances, il s’est diversifié pour suivre la transformation des finances publiques.

La naissance d’un métier, la création d’une administration

Évidemment, dans l’imagerie collective, les métiers des finances publiques se sont longtemps cantonnés à ceux de l’administration fiscale (en d’autres termes, au percepteur).

Il est vrai que l’administration fiscale est la plus ancienne de nos administrations financières. Il est certain que ce temps est révolu et aujourd’hui les métiers des finances publiques sont multiples.
 
A. L’administration fiscale, une administration ancrée dans l’Histoire
 
Il faut remonter à l’Antiquité et plus précisément à la Rome antique, pour trouver les traces d’une première administration fiscale d’ailleurs assez efficace même si elle a disparu avec l’Empire d’Occident. Plus tard, au Moyen Âge, le roi et les seigneurs ont continué de percevoir des impôts sur l’ensemble des activités économiques mais, à cette époque, caisse publique et cassette personnelle étaient confondues.
 
Sous l'Ancien Régime, l'État ne possédait pas encore d’administration publique unique spécialisée en la matière. En effet, la gestion des finances publiques était alors assurée par deux catégories d’agents royaux : les receveurs généraux centralisaient la recette des impôts directs, tandis que les trésoriers généraux procédaient aux dépenses.
 
Le domaine de la fiscalité indirecte était, pour l’essentiel, concédé à des fermiers généraux qui versaient une somme forfaitaire au Trésor et recouvraient l’impôt pour leur propre compte (9).
 
Au milieu du XVI^ème siècle toutefois, le roi a tenté de reprendre la direction de son système fiscal en rachetant les offices mais, faute de moyens, il n’y est pas parvenu. Il a néanmoins créé une administration avec des « commissaires » ou « intendants des finances » qui lui étaient entièrement dévoués. À leur tête, le surintendant des finances dirigeait l'ensemble du système financier et fiscal jusqu’à la disgrâce de Fouquet, surintendant de Louis XIV.
 
On a alors assisté à la naissance du conseil royal des finances, sorte de conseil de gouvernement, et à la nomination d’un contrôleur général, véritable ministre des finances, qui avait le rôle le plus important et a pris la place du surintendant (10).
 
La Révolution a consacré la création d’une administration nouvelle tout en affirmant les principes essentiels à la naissance de finances publiques : le consentement à l’impôt (article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), le contrôle des dépenses publiques et la périodicité du vote de l’impôt (11).
 
La réforme fiscale engagée par les révolutionnaires, gouvernée par leur idéal de justice fiscale, a impliqué la suppression des institutions chargées de collecter l’impôt sous l’Ancien Régime ainsi que la refonte du système d'établissement et de perception de l'impôt.
 
Dans ce contexte, seules deux administrations ont subsisté : les Douanes et l'Enregistrement.
 
La Constituante a confié la perception des nouveaux impôts directs à des fonctionnaires élus par les contribuables mais le Consulat puis l'Empire ont préféré créer une administration financière et fiscale centralisée. Parallèlement, pour asseoir l’impôt (notamment l’impôt foncier) et dans un souci d’égalité devant l’impôt et de protection du droit de propriété, un système cadastral a été élaboré (12).
 
Durant la même période, d’autres institutions financières sont apparues : la Banque de France, la Caisse des Dépôts et Consignations ou encore le Trésor public institué en 1801 (13). Pourtant, il a fallu attendre la Restauration pour que soit créé un véritable ministère des Finances. À partir de là, une administration financière moderne a pu se mettre en place.

B. Mise en place progressive d’une administration moderne
 
Avec la Restauration et l’instauration d’un régime parlementaire, une nouvelle pratique budgétaire s’est installée dont le cadre est fixé par le Baron Louis et sa célèbre règle des quatre temps alternés combinée avec l’affirmation des principes budgétaires
classiques.
 
Les chambres se sont attribué des prérogatives nouvelles puisque, après le droit de voter l’impôt, elles ont obtenu celui de contrôler les dépenses. « Ce contrôle politique eut d’ailleurs pour conséquence de créer des institutions financières techniquement perfectionnées » (14) puisque le Parlement a ainsi obligé le gouvernement à lui présenter des comptes plus clairs et mieux organisés tandis que sous l’impulsion de quelques ministres des Finances « éclairés » (le Baron Louis et le Comte de Villèle), l’administration des finances a pu réformer les finances de l’État pour les rationaliser.
 
Dès 1814, un nouveau ministère des Finances est né c’est-à-dire un ministère « assurant d’une part la direction des opérations de recette et de dépense et d’autre part la mise en œuvre des moyens pour obtenir l’équilibre » (15). L’ancien ministère du Trésor est devenu une direction générale du nouveau ministère des Finances. En 1824, une nouvelle réforme a rattaché les directions des régies financières aux finances et unifié l’action de la comptabilité générale et des différentes caisses (création du réseau des comptables publics).
 
Cette même année, les services du ministère ont été regroupés rue de Rivoli où ils sont restés jusqu’en 1988. Ce changement géographique a conduit à une meilleure structuration des services et à l’affirmation très progressive de l’autorité du ministre des Finances.
 
C’est également à cette époque que les contrôles se sont affirmés : contrôle administratif fondé sur l’ordonnance du 14 septembre 1822 (ordonnance de Villèle sur la justification des dépenses publiques) (16), transformation de l’Inspection du Trésor en Inspection des finances compétente pour toutes les administrations financières grâce au regroupement préalable des deux ministères (des finances et du Trésor) (17), contrôle juridictionnel
de la Cour des Comptes créée dès 1807.
 
Au XIX^ème siècle, les métiers des finances publiques se sont ainsi diversifiés au sein de chacune des institutions ou administrations financières au fur et à mesure que s’ancraient le pouvoir parlementaire, la comptabilité publique et le contrôle des comptes.

Transformation des finances publiques, diversification des métiers

Avec l’accroissement des missions des administrations financières, les métiers des finances
publiques se sont multipliés. Aujourd’hui, le financier présente de multiples visages.
 
A. Accroissement des missions des administrations financières, multiplication des métiers
 
Au cours du XX^ème siècle, les évolutions ont été importantes au sein même du ministère des finances : regroupements ou développement des directions générales (18), accroissement des effectifs, multiplication des métiers des finances publiques.
 
Chaque direction, souvent arc-boutée sur ses prérogatives, avait ses propres missions mais également une culture spécifique.

Le premier conflit mondial a donné des tâches nouvelles à l’administration des finances compte tenu des interventions plus fréquentes des administrations publiques et de leurs répercussions économiques et financières. On se rend compte que les effectifs de la Direction générale de la comptabilité publique étaient insuffisants (19), ceux de la direction du budget étaient également très faibles : en 1914, la direction du budget comprenait 11 cadres (elle compte aujourd’hui plus de 210 agents).
 
Il est vrai qu’à cette époque, le ministère des finances faisait peur à la Chambre et les autres ministères souhaitaient contrebalancer le poids grandissant du ministère des finances.

Depuis 1945, l’affirmation du rôle de l’État dans l’économie, l’augmentation constante des budgets publics et de leur nombre et la complication de la gestion publique ont donné un rôle nouveau aux administrations financières.
 
Parallèlement, sous la V^ème République, le gouvernement a acquis un rôle primordial en matière budgétaire, il doit être aidé par les administrations économiques et financières d’autant que le ministère agrège, selon les cas, les attributions économiques,
budgétaires et financières (20). Les finances publiques sont donc devenues l’affaire de spécialistes ; l’agent des finances s'est transformé en expert.
 
Toutefois, la réforme majeure est intervenue au début des années 2000 à la suite de l’adoption de la LOLF. Dans un contexte de modernisation et de mutation globale de l’État et des administrations publiques, les emplois des administrations économiques et financières se sont profondément transformés. Cela est lié aux évolutions technologiques, à la technicité accrue des métiers (avec notamment la mise en place du système d’information budgétaire, comptable et financière CHORUS), de la rationalisation des moyens et des méthodes de travail et de l’apparition de métiers nouveaux (comme celui d’acheteur public).
 
En conséquence, les agents ont dû se professionnaliser davantage. L’un des symboles de ces transformations a été la création de la DGFiP (21) qui a par ailleurs autorisé l’organisation de nouveaux concours de recrutement (22) et la fusion des écoles de formation.
 
Désormais, les agents de la direction des finances publiques peuvent être formés, faire carrière et occuper différents emplois au service de différentes catégories d’usagers au
sein de la direction des finances publiques.
 
B. Modernisation des finances publiques : le financier aux multiples visages
 
Le répertoire des métiers des ministères de l’économie, des finances, du budget et des comptes publics dénombre 166 métiers répartis en six familles dans les administrations économiques et financières.
 
Sous une apparente unité statutaire, les métiers des finances sont en réalité très divers.
 
Le financier d’aujourd’hui a désormais trois visages.
 
Le financier est d’abord un juriste et l’une des actions majeures des agents de la DGFiP consiste à élaborer les textes financiers. Cette compétence est dévolue aux agents de la direction de la législation fiscale qui doivent procéder à la rédaction des projets de loi et de la réglementation de nature fiscale. Cette action mobilise des compétences juridiques de haut niveau car elle implique la connaissance du contexte juridique national, européen voire international mais également des compétences sans doute plus techniques, relatives en particulier aux grands mécanismes fiscaux.
 
De la même manière, les actions de contrôle sont indissociables du bon fonctionnement du système financier et fiscal. Concernant la fiscalité, les agents spécialisés vérifient
le respect de la loi fiscale tout en garantissant le respect des droits des contribuables particulièrement lorsqu’il est nécessaire de procéder à un recouvrement forcé par la mise en œuvre de procédures pré-contentieuses et contentieuses qui impliquent à la fois une bonne connaissance du système fiscal mais également de l’organisation du contentieux de l’impôt.
 
Enfin, les poursuites peuvent déboucher sur des actions contentieuses engagées par l’administration ou sur des procédures défensives en réponse aux contestations des redevables.
 
Le processus de dépenses publiques fait lui aussi l’objet de contrôles de légalité et de régularité approfondis. Ce rôle est spécifiquement dévolu aux comptables publics chargés de vérifier notamment la validité de la créance ou la disponibilité des crédits à partir des ordres de paiement délivrés par les ordonnateurs.
 
Le financier est aussi un gestionnaire. Dans certains cas, les agents doivent déterminer l’assiette de l’impôt et il faut souligner ici le rôle essentiel des spécialistes du foncier et de l’immobilier qui agissent dans le cadre du service du cadastre. La connaissance des biens ainsi que les opérations de publicité foncières sont au cœur de l’imposition du capital.

Dans les domaines financiers et budgétaires, le processus de décision intègre certes des objectifs politiques et administratifs mais il doit également s’appuyer sur une réalité comptable.
 
Ainsi, les agents des finances tiennent et produisent les comptes de l’État et des collectivités territoriales avec un impératif de sincérité qui suppose que les comptes soient conformes à la réalité financière. Cette comptabilité générale coexiste avec une comptabilité budgétaire de caisse, plus classique, et des processus de comptabilité analytique. Cet ensemble constitue le socle de la certification des comptes de l’État.
 
Le travail de l’agent des finances s’apparente parfois à celui du notaire voire de l’agent immobilier. Concernant l’État, ce rôle est dévolu au service des domaines (France Domaine). Il s’agit de s’assurer de la connaissance complète du patrimoine immobilier mais aussi de mettre en avant une gestion dynamique de ce dernier qui se concrétise par des politiques d’entretien des bâtiments, par la réalisation d’acquisitions nécessaires aux besoins immobiliers des services et par des cessions immobilières contribuant en
particulier au désendettement de l’État.
 
Enfin, dans certains cas, les agents spécialistes des finances dépassent leurs missions traditionnelles pour effectuer des missions d’assistance et de conseil. Ils deviennent alors experts, dernier visage du financier. Cette activité nouvelle se développe auprès des ordonnateurs par la transmission d’informations relatives aux conditions d’exécution de la dépense, par des conseils lors de la mise en œuvre d’opérations complexes qui
peuvent comporter des risques financiers et contentieux pour les collectivités publiques.
 
Les agents des finances sont particulièrement présents auprès des collectivités territoriales. Ils sont donc en mesure d’apporter une aide à l’élaboration des budgets locaux, à l’analyse financière ou de formuler des conseils juridiques. Le conseil peut aussi concerner l’expertise immobilière car les agents des domaines procèdent à des évaluations et dispensent des conseils auprès des collectivités territoriales.
 
Dans un autre domaine, une bonne connaissance du management des entreprises est indispensable afin de mettre en œuvre de façon efficace les dispositifs de soutien aux entreprises en difficulté en liaison avec les services fiscaux, sociaux et le secteur bancaire. De la même manière, les dispositifs d’aide à la création ou au développement des entreprises ne peuvent être actifs qu’à condition d’avoir une bonne connaissance de
l’environnement des entreprises et des marchés.
 
Le constat est assez identique en matière de finances locales. Depuis une trentaine d’années, la gestion financière locale a connu de profondes mutations : nouvelle liberté de gestion, transferts de compétences et progression des budgets, diversification des instruments financiers, et, plus récemment, mise en œuvre des contrôles de gestion et adaptation aux nouvelles méthodes de gestion publique (performances et efficience).
 
Désormais, il faut tenir compte des nouvelles contraintes financières en optimisant la gestion budgétaire et financière. On assiste là encore à un changement profond du métier qui devient de plus en plus technique, qui nécessite des agents plus qualifiés, recrutés à des niveaux d’études plus élevés, capables de prendre en charge des tâches toujours plus complexes.
 
Ainsi, les directeurs financiers des collectivités territoriales doivent à leur tour devenir des managers, des conseillers des élus locaux et des experts susceptibles d’impulser les transformations indispensables à l’évolution des collectivités territoriales. Dans les collectivités les plus modestes, les fonctions financières englobent aussi les procédures de marchés publics et la politique d'achat de la collectivité en liaison avec les services concernés.
 
De la même manière, en milieu hospitalier, les directions des finances ont aujourd’hui un rôle qui ne consiste plus seulement à gérer les dotations reçues mais qui intègre des
dimensions nouvelles comme le pilotage et le suivi de l’activité à travers des indicateurs, des tableaux de bord etc. Le métier est ici bien spécifique car il se situe au carrefour du projet médical, du projet de soins et de l’administration.
 
Les métiers des finances publiques sont donc divers et cette diversité des métiers illustre bien l’ambiguïté des finances publiques. Les finances publiques ne sont pas cantonnées à des filières prédéfinies, elles innervent l’ensemble du fonctionnement des administrations publiques et s’enrichissent des multiples composantes disciplinaires au point que chaque métier devient à son tour multiple. Le financier du XXI^ème siècle devient ainsi progressivement un manager à l’image sans doute de bien d’autres agents publics avec cette particularité d’être au carrefour de la construction et de l’évolution des politiques publiques décidées et mises en place par les institutions politiques qui en assument, au final, la responsabilité. 
 
Les finances publiques : quelle place pour demain ?
Extraits du colloque de la SFFP
 
1 - L'École nationale des finances publiques (ENFiP) a été créée en 2010 (arrêté du 4 août 2010, JORF du 1^er septembre 2010). Cette création marque, « au sein de la DGFiP une étape importante dans le processus de fusion des formations de la filière fiscale (ex-direction du recrutement et de la formation de la direction générale des impôts) et de la filière gestion publique (ex-école nationale du trésor de la direction générale de la comptabilité publique) » (site internet de l’École).
2 - Jaune budgétaire, annexe au PLF 2015, « rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations », p. 14.
3 - OCDE, Centre de politique et d’administration fiscales, « L’administration fiscale dans
les pays de l’OCDE et dans certains pays hors OCDE », série « Informations comparatives », 2006, p. 42.
4 - Si l’on reprend les indications données par le rapport de la Cour.
5 - Rapport d’activité 2013 de la Cour des Comptes, p. 41.
6 - Ibid.
7 - 1 862 000 agents aujourd’hui, source DGAFP.
8 -  Franck Waserman, « Les doctrines financières publiques en France au XIX^ème siècle »,
Thèse Paris I, 2010, p. 289.
9 - Bottin M., « Les trésoriers généraux, comptables publics au service du roi « dépensier » », in Les trésoriers-payeurs généraux et receveurs des Finances : les hauts fonctionnaires d’un grand service public (1865- 2012), Éditions Gestion et Finances Publiques, Paris, 2012, pp. 32-43.
10 - Necker a été le premier à porter le titre de ministre des Finances. Voir Giraud A., « De l’administration des finances de la France – Necker », Gestion et Finances Publiques, n° 1, 2013.
11 - Article 1^er, titre V de la Constitution de 1791.
12 -  Le 30 juin 1802, le Consulat a créé le cadastre généralisé le 20 octobre 1803. Voir Monnier F., « Cadastre » in Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de D. Alland et S. Rials, Lamy-PUF, 2003.
13 - La loi du 31 janvier 1800 (1^er pluviôse an VIII) a créé une direction du Trésor
rapidement transformée en ministère du Trésor.
14 - Lalumière P., « Les finances publiques », A. Colin, Collection U, 1989, p. 33.
15 - Bottin M., « Gestion publique et contrôle des finances publiques sous la Restauration », IGDPE, Lettre budget n° 9, p. 2.
16 - Bottin M., « Villèle et le contrôle des dépenses publiques. L’ordonnance du 14 septembre 1822 », in La comptabilité publique, continuité et modernité, comité pour l’histoire économique et financière, 1995, p. 7 et s.
17 - Ordonnance du 9 mai 1831. 48 GFP n° 1-2016 / janvier-février 2016.
18 - Voir Albert J.-L., « Finances  publiques », Paris, Dalloz, 2015, p. 304 et s.
19 - Masquellier P., « L’histoire de la direction de la comptabilité publique de 1870 à 1940 », in La Comptabilité publique, op. cit. p. 56.
20 - Voir Bouvier M., Esclassan M.- C., Lassale J.-P., « Finances publiques », Paris, LGDJ,
2014.
21 - Décret du 3 avril 2008.
22 - Les modalités et examens de la DGFiP sont fixés par arrêtés du début de l’année de 2011.