Il y a exactement dix ans, Pôle emploi (ou plus exactement l’ANPE / Unédic de l’époque) enclenchait sa politique de sous-traitance du reclassement des chômeurs auprès d’opérateurs privés de placement (OPP). Pour calmer l’émoi suscité par cette décision controversée, il promettait une évaluation rigoureuse. Qu’en est-il aujourd’hui ? On constate que les évaluations menées sont convergentes : le service public de l’emploi (SPE) fait mieux et moins cher que les OPP. Pourtant, Pôle emploi poursuit imperturbablement (dans l’indifférence générale de la part des acteurs politiques…) sa stratégie de sous-traitance.

À quoi donc servent les évaluations ?

Miroir Social l’a montré dans un article récent : le recours au secteur privé par Pôle Emploi se poursuit même si les opérateurs retenus changent périodiquement, par un jeu de chaises musicales, qui conduit leurs salariés (souvent en CDD…) à changer d’employeur pour poursuivre leurs activités (voir « Pôle Emploi rebat les cartes de la sous-traitance en sortant Sodie et Aksis du marché CSP », Miroir Social, 19 février 2016). La véritable montée en charge de cette politique a été initiée au début du quinquennat de Nicolas Sarkozy.

À l'été 2009, Pôle Emploi a ainsi confié l'accompagnement de quelque 320 000 chômeurs à une trentaine d'OPP. Cette politique faisait suite aux débats animés lors de la campagne présidentielle de 2007 : Nicolas Sarkozy avait fait de la mise en concurrence de Pôle Emploi un axe clef de son programme clivant. Pour plusieurs autres acteurs, il était important de démontrer que le secteur privé serait plus efficace que le SPE.

Les opinions étaient également bien arrêtées du côté des OPP. Le cabinet Altedia était auparavant dirigé par Raymond Soubie, devenu conseiller social de Nicolas Sarkozy (de 2007 à novembre 2010). Pierre Ferracci, président du groupe Alpha, qui s'est ensuite révélé être le principal gagnant de l’appel d’offres de l’été 2009, était affermi par son entrée à la commission Attali (juin 2007), formée à la demande de Nicolas Sarkozy pour produire des recommandations afin de libérer (et libéraliser) la croissance. Lors d’un colloque conjoint du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) et du CAS (aujourd’hui France Stratégie) sur la sécurisation des parcours professionnels, il déclarait sur la question d’une éventuelle coexistence entre service public et opérateurs privés : « les deux peuvent fonctionner » et il ajoutait : « L'évaluation [du placement par le privé] nous dira qui des deux a les meilleurs résultats » (dépêche AEF du 14 février 2007). Il ignorait à quel point l’avenir allait lui donner raison…

Les OPP contre le SPE : un bilan sans besoin d’une photo

Voici quelques étapes marquantes de ce bilan. Ce n'est ici qu’un résumé lapidaire mais vous pouvez trouver davantage d’informations dans l’article de Metis cité en référence à la fin de cet article :

Février 2007 : le Centre d’études de l’emploi publiait une étude approfondie réalisée par Nathalie Georges sur « l’externalisation de l’accompagnement des chômeurs : modalités d’un marché en plein essor » (document de travail n° 81). Elle constatait que « les rares évaluations disponibles de l’action des opérateurs privés ne permettent pas toujours de conclure à une amélioration significative ».

Septembre 2009 : trois économistes de l’École d'Économie de Paris et du CREST (Luc Behaghel, Bruno Crépon et Marc Gurgand) publiaient leur rapport « évaluation d'impact de l'accompagnement des demandeurs d'emploi par les opérateurs privés de placement et le programme Cap vers l'entreprise ». Ce rapport, réalisé à la demande de la direction générale de l'ANPE analyse les effets de deux dispositifs d'accompagnement renforcé des chômeurs : la prise en charge déléguée à des OPP par l'Unédic, et le dispositif Cap vers l'entreprise (CVE) mis en œuvre par le SPE (à l’époque, l'ANPE). L’intérêt de l’étude est qu’elle élimine les effets de différences des populations de chômeurs, argumentation souvent mise en avant par les OPP qui arguaient du fait qu’ils travaillaient avec des chômeurs plus éloignés de l’emploi. Mais pour cette étude, les différents groupes étaient issus d'un tirage aléatoire au sein de la même population, les rendant parfaitement identiques statistiquement.

Les résultats sont sans appel : le programme du SPE a permis d'augmenter le taux de sortie vers l’emploi de 9 points (par rapport au parcours standard de l’ANPE), donc de porter le taux de sortie vers l'emploi au bout de 3 mois à environ 21 % des chômeurs. Au bout de 6 mois, le taux est augmenté de 9,1 points, soit un passage d'environ 23 % à environ 32 % de sorties. Au bout de 12 mois, il ont permis de passer le taux de sortie de 37 % à 44 %. Les effets des OPP sont à la fois plus faibles et plus tardifs. Trois mois après la prise en charge, le taux de sortie vers l'emploi est augmenté de seulement 1,6 point, et ce chiffre ne peut pas être statistiquement distingué d'une absence d'effet à cet horizon. Au bout de 6 mois, cependant, l'effet est de 4,2 points et il est de 5,6 points au bout de 12 mois.

Le SPE a donc fait preuve d’une meilleure efficacité. De surcroît, il se révèle moins coûteux puisque, comme l’indique le rapport, « ces écarts sont à rapporter au coût unitaire qui est sensiblement plus élevé pour le programme OPP d'après les estimations disponibles ». Par ailleurs, la plus grande rapidité de retours à l’emploi obtenue par le SPE permet d’obtenir des économies d’indemnisation pour l’Unédic alors que « le programme OPP n'a probablement pas conduit à des réductions de versements d'allocation chômage ».

Point intéressant : les résultats de cette étude étaient publiés en septembre 2009 et étaient donc connus lorsqu’en juillet de la même année, les résultats de l’appel d’offres qui faisait la part belle aux OPP étaient publiés par le quotidien Les Échos, quelques semaines avant leur communication officielle…

Début 2010 : la presse rendait compte de la mise en œuvre de l’appel d’offres de l’été 2009 et relevait des éléments inquiétants (voir par exemple l’article d’Odile Plichon publié le 27 janvier 2010 dans Le Parisien, qui mettait déjà l’accent sur l’évaluation en citant les regrets de Josiane Chevalier, de la CFDT : « On a industrialisé le recours au privé, avant même de dresser un bilan des expérimentations menées »).

Juin 2011 : Lors de son audition devant la mission commune d’information relative à Pôle Emploi du Sénat, Christian Charpy, alors directeur général de Pôle Emploi, livrait quelques chiffres (cités par le « rapport d’information du Sénat » publié en juillet 2011) : « Nous avons interrogé 6 000 chômeurs qui étaient suivis par des opérateurs privés de placement et par Pôle Emploi. Nous avons regardé le taux de retour à l’emploi à huit mois. Après huit mois de suivi, 44 % des personnes suivies par Pôle Emploi, en convention de reclassement personnalisé (CRP), avaient retrouvé un travail, contre 38 % pour les personnes suivies par les opérateurs privés de placement. Ces résultats ne me surprennent pas : nous avions observé la même conclusion dans une évaluation réalisée en 2007-2008 ».

Fin octobre 2011 : une évaluation quantitative sur les performances comparées de Pôle Emploi et des OPP, menée par la DARES (service statistique du ministère du Travail) et la direction des études et statistiques de Pôle Emploi, est présentée aux administrateurs de Pôle Emploi. Selon l'étude, 52 % des chômeurs éloignés de l'emploi ayant été accompagnés par Pôle Emploi (prestation « cap vers l'entreprise ») sont en emploi (CDI, CDD ou création d'entreprise) 13 mois après le début de leur accompagnement, contre 45 % pour ceux suivis par les OPP. Pour les licenciés économiques, 57 % de ceux accompagnés par Pôle Emploi étaient en situation d'emploi 13 mois après, contre 49 % pour ceux suivis par un OPP. L’étude observe par ailleurs que les bénéficiaires de la prestation de Pôle Emploi visant les chômeurs éloignés de l'emploi sont plus souvent orientés vers des emplois durables et que les mises en relation des chômeurs avec des offres d'emploi sont « plus fréquentes de la part de Pôle Emploi ».

Décembre 2011 : le rapport présenté par Michel Heinrich et Régis Juanico à l’Assemblée nationale sur « l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe » souligne qu’en matière de retour à l’emploi, « plusieurs expérimentations conduites en France, en Suède et en Allemagne montrent que les prestataires privés ne sont pas plus efficaces que l’opérateur public ».

Mars 2012 : le collectif Autres chiffres du chômage (ACDC), qui regroupe des syndicats de Pôle Emploi, des statisticiens, des chercheurs et des associations de défense des chômeurs, citait les résultats d'une évaluation menée par la DARES sur le marché « jeunes diplômés » consistant en l'accompagnement de 9 890 jeunes chômeurs de 2007 à 2009. La DARES concluait à l'absence « d'effet significatif de l'accompagnement des OPP sur l'emploi à moyen terme ». Le collectif ACDC déplorait que « même avec des conditions de marché plus favorables, les OPP ne sont pas plus efficaces que le service public de l'emploi ».

Janvier 2013 : la DARES publiait son très attendu rapport sur « l’accompagnement renforcé des chômeurs : évaluation du recours aux opérateurs privés par Pôle Emploi de 2009 à 2011 », qui s’appuyait sur une enquête statistique en plusieurs vagues, menée conjointement par la DARES et Pôle Emploi, auprès de deux cohortes de chômeurs. Les résultats montraient, une fois de plus, que les taux d’emploi et d’emploi durable sont plus élevés pour les chômeurs accompagnés par Pôle Emploi.

En 2013, quatre chercheurs renommés dans le domaine de l’évaluation des politiques de l’emploi (Luc Behaghel, Bruno Crepon, Marc Gurgand et Thierry Kamionka) publiaient leur étude sur « l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi » (Revue française d'économie, Volume XXVIII, 2013/1). Elle revenait sur les résultats de trois expériences contrôlées menées en France de 2006 à 2010, visant à évaluer des dispositifs d’accompagnement renforcé de chômeurs. Elle constatait qu'« au regard de leur coût, l’efficacité des opérateurs privés de placement semble faible ».

Décembre 2013 : la DARES publiait une étude sur « l’accompagnement des demandeurs d’emploi : enseignements des évaluations » qui rappelait que « les études les plus crédibles semblent converger sur le fait que le recours aux opérateurs privés est moins efficace pour le retour à l’emploi que le recours à l’opérateur public pour le même type d’accompagnement ». Elle ajoutait que « les rares analyses coûts-bénéfices ou chiffrages financiers se révèlent en faveur de l’accompagnement par le service public de l’emploi : les ressources affectées aux opérateurs privés paraissent offrir un moins bon rendement que celles affectées aux services publics pour l’emploi ».

Juillet 2014 : la Cour des Comptes publiait un rapport sur Pôle Emploi et épinglait « des faiblesses et des dysfonctionnements importants » dans le dispositif « insuffisamment piloté » de gestion de ses sous-traitants privés. Elle pointe les moindres performances des OPP par rapport aux reclassements opérés par Pôle Emploi.

Tout ça pour ça ?

La convergence de ces éléments de bilan aurait dû mener à une réduction drastique, voire à un arrêt de la politique de sous-traitance. Pôle Emploi aurait pu utiliser le budget conséquent alloué aux OPP à renforcer ses capacités internes (dont un rapport de l’Inspection générale des finances a montré le sous-dimensionnement : « étude comparative des effectifs des services publics de l’emploi en France, en Allemagne et au Royaume-Uni, rapport n° 2010-M-064-02) et surtout à améliorer ses pratiques d’accompagnement.

Or, cette politique s’est poursuivie, même si elle a connu un infléchissement de nature qualitative début 2014 (Pôle Emploi a décidé de désormais faire appel aux OPP pour s'occuper des chômeurs les plus autonomes, et plus pour les chômeurs les plus éloignés de l'emploi). Comment expliquer cette déconnexion entre l’évaluation et la pratique ? Dans l’article de Metis cité ci-dessous, j’avance 6 causes possibles.

Il est de bon ton de prétendre que la France ne parvient pas à réformer son marché du travail. C’est une idée reçue, qui ne résiste pas à la confrontation avec les faits (voir « Marché du travail : réforme impossible ? »). Mais les réformes doivent être davantage socialement responsables, pour être comprises et acceptées. Elles doivent être menées dans un cadre méthodologique rigoureux, reposant sur des évaluations soumises au débat public et suivies d’effets.

Pour aller plus loin :
Article publié dans Metis : « Accompagnement des chômeurs : sous-traitance ou maltraitance ? », 21 mars 2016
Blog : Management & RSE