Les comptables publics veillent à la bonne gestion des deniers publics ; la spécificité et la diversité de leurs interventions est souvent méconnue, tout les conditions dans lesquelles leur propre responsabilité peut être mise en cause.

Christian Guicheteau, président de l'Association française de cautionnement mutuel et Jean-Luc Nodenot, président directeur général de l'Assurance mutuelle des fonctionnaires viennent de publier dans la Revue gestion et finances publiques un article qui décrit bien la nature de la responsabilité personnelle et pécuniaire toute particulière qui est la leur, les évolutions qu'elle a pu connaître et les mécanismes de cautionnement et d'assurance qui s'y rattache.

Ils ont bien voulu accepter que Miroir Social le reprenne pour mieux éclairer nos lecteurs.

Quelques élements de « décor »

• L’AFCM (Association française de cautionnement mutuel) a pour objet de garantir (au moyen d'un acte collectif de cautionnement) les obligations contractées, vis-à-vis du Trésor Public et divers services publics ou d'utilité publique, par les comptables publics et autres fonctionnaires, agents ou employés astreints à fournir un cautionnement en garantie de leur gestion.
• L’AMF (Assurance mutuelle des fonctionnaires) a pour objet de protéger le patrimoine du comptable, ou du régisseur face au risque pécuniaire et de l’accompagner à travers les procédures juridictionnelles ou administratives. 
• L’AFCM et l’AMF gèrent de concert les adaptations découlant des réformes administratives et législatives d’ampleur telles que le nouveau dispositif légal de la RPP, en vue d’articuler avec efficacité leurs actions respectives dans les domaines du cautionnement et de l’assurance.

Les principaux textes de lois :

 ► Relatifs au cautionnement des comptables, agents comptables et régisseurs

• L’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, modifiée par l’article 90 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011, précise en son paragraphe I que les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables de leur gestion et en son paragraphe II que « avant d’être installés dans leur poste, les comptables publics sont tenus de constituer des garanties ». L’obligation de constituer un cautionnement, est bien la conséquence de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.
• Le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique abroge partiellement le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et définit le principe général de la responsabilité des comptables publics à l’article 17 :« Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20 [du présent décret], dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 [citée ci-dessus] ».
• L’arrêté du 3 septembre 2001 fixant en euros le cautionnement et l’indemnité de responsabilité des régisseurs.

 ► Relatifs à la mise en jeu de la responsabilité des comptables, agents comptables et régisseurs

• L’article 90 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 fait l’objet de deux décrets d’application : le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 (seuil et plafond du laissé à charge du comptable) et le décret n° 2012-1387 du 10 décembre 2012 supprimant l’avis de la Cour des Comptes sur les projets de remises gracieuses du ministre.
• Les décrets n° 2008-227 et 2008-228 du 5 mars 2008, relatifs à la mise en jeu de la responsabilité des comptables et régisseurs.

Le rôle de l’AFCM 

Jusqu’en 1908, pour accéder à une fonction de comptable public, il fallait déposer un cautionnement : garantie de l’État, en numéraire ou en rente. La loi du 26 décembre 1908 a autorisé les comptables publics à opter pour une caution solidaire fournie par une association agréée : l’Association française de cautionnement mutuel, créée le 30 décembre 1908.

• Le Ministre chargé du Budget est l’autorité de tutelle de l’association.

Aujourd’hui, le total des cautionnements que l’association garantit à l’État est de 1,2 milliard d’euros. L’AFCM est constituée de 59 000 adhérents, dont un tiers de comptables et deux tiers de régisseurs. Le comptable souhaitant adhérer à l’AFCM doit régler une cotisation annuelle (fixée à 1 pour 1 000 du montant du cautionnement avec un minimum de 12 €) et bénéficie d’une ristourne fixée à 20 % et à 25 % pour les adhérents cotisants depuis cinq ans et plus.

Au titre de la garantie mutuelle et solidaire entre co-adhérents qu’ils assument au sein de l’AFCM, les adhérents cotisants sont tenus au versement d’un dépôt dénommé « fonds de réserve de l’adhérent », dont le taux est actuellement de 2 pour 1 000 du montant du cautionnement. Ce fonds de réserve, qui reste la propriété de l’adhérent, lui est restitué sur justification de l’apurement définitif de la ou des gestions garanties par l’association, augmenté d’une majoration statutaire.

En cas de mise en débet du comptable, l’AFCM règle le débet, dans la limite du cautionnement garanti, sur injonction ou notification de l’autorité administrative compétente, à savoir le directeur des créances spéciales du Trésor qui est le plus souvent chargé du recouvrement des débets.

L’AFCM n’intervient en général qu’à la fin de la procédure, après un débet administratif, un jugement définitif de la Cour ou de la Chambre régionale des Comptes, et à l’expiration des recours éventuels tant judiciaire que gracieux. Ainsi, en principe, le traitement des demandes de remise gracieuse et la prise en charge éventuelle par l’assurance se situent en amont du versement de la caution.

Dès que le versement du débet est effectué, l’AFCM demande le remboursement de la somme avancée à l’adhérent, augmentée des intérêts et accorde des délais en cas de difficultés justifiées. Elle peut procéder à toutes les poursuites nécessaires au recouvrement de la somme due. Il faut cependant préciser qu’une commission « responsabilité débets » a été constituée en 1992, dans le but de conseiller ou de venir en aide aux adhérents ou à leurs ayant-droits dans les démarches et interventions nécessaires à l’instruction des dossiers de recours tels que sursis de versement, force majeure ou remise gracieuse.   Cependant, l’affiliation à l’AFCM ne saurait être assimilée à un contrat d’assurance puisqu’elle ne peut apporter à l’adhérent aucune garantie personnelle contre les risques de gestion. Ces risques peuvent être couverts par la souscription d’un contrat auprès d’une compagnie telle que l’Assurance mutuelle des fonctionnaires, fondée en 1936 par les administrateurs de l’AFCM, conscients des problèmes causés par l’absence d’une telle garantie.

Le rôle de l'AMF

Depuis plus de 75 ans, l'AMF, la Mutuelle des comptables publics, est l'assureur de référence du risque pécuniaire des comptables publics. L'AMF couvre aujourd'hui 32 000 comptables publics et régisseurs. L'objectif de l'AMF est de protéger le patrimoine du comptable et du régisseur face aux risques pécuniaires découlant d'un débet juridictionnel ou administratif et de les accompagner au travers des procédures juridictionnelles ou administratives, contentieuses ou gracieuses, en assurant la défense de leurs intérêts.

L'AMF met en œuvre une large mutualisation des risques, reposant sur la non-sélection des postes comptables et la non-application de malus en cas de sinistre. Si la tarification est propre à chaque groupe comptable professionnel (comptables de la DGFIP, de l'Éducation nationale, comptables sociaux…), afin de prendre en compte le risque spécifique et l'environnement légal et réglementaire, une mutualisation des résultats est organisée. Elle intègre également les résultats de l'assurance du groupe des régisseurs, ce qui permet de faire porter le risque par plus de 30 000 sociétaires.

L'assurance du risque professionnel des comptables publics présente des caractéristiques similaires à d'autres risques professionnels de pointe (professions médicales) : sinistres de grande amplitude (plusieurs millions d'euros), population assurable réduite (moins de 10 000 personnes)… Sans mécanisme de régulation (écrêtement des sinistres), ce risque ne pourrait être pris en charge par les opérateurs d'assurance, et les cotisations atteindraient des niveaux intolérables pour les comptables publics (plusieurs dizaines de milliers d'euros). Le mécanisme des remises gracieuses accordées par le ministre, justifiées sur le fond par la nécessaire prise en compte des contraintes pesant sur l'activité des comptables, permet de garantir l'assurabilité de ce risque, notamment dans le cadre du nouveau régime de la responsabilité qui vient d'être mis en œuvre.

L’AMF propose une couverture complète et performante, qui s’adapte à la situation de chaque poste comptable et qui intègre les garanties et services suivants : risques généraux. L’AMF garantit le sociétaire contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité pouvant lui incomber, soit personnellement, soit du fait de ses subordonnés, à titre principal ou subsidiairement, par application de la législation en vigueur à raison des dommages subis par l’administration ou par l’organisme dont il dépend et résultant de la tenue et de la gestion de la comptabilité publique ou de la comptabilité de cet organisme. (contrôle et paiement de  la dépense, détournement du fait des subordonnés, maniement de fonds…).

Recettes et restes à recouvrer : l’AMF garantit les conséquences pécuniaires de la responsabilité pouvant incomber au comptable soit personnellement, soit du fait des comptables secondaires qui lui sont rattachés, à titre principal ou subsidiairement, par application de la législation en vigueur, à raison des dommages subis par l’administration ou par l’organisme dont il dépend, et résultant du recouvrement des droits régulièrement liquidés et des créances dont la perception lui est confiée.

Protection juridique : l’AMF garantit l’assistance et la protection juridique au comptable, dans le cadre d’une instance pénale, dans le cadre d’instance disciplinaire administrative, dans le cadre des contrôles effectués par la Cour des Comptes ou des Chambres régionales des Comptes.   

À tous les stades de la procédure, le comptable peut bénéficier de l'appui des services de l'AMF pour étayer son mémoire en défense ou sa demande de remise gracieuse. Le contrat d’assurance prend effet immédiatement à la souscription. Le comptable est alors couvert pour toutes les conséquences d’un événement dont le fait générateur est compris dans la période de garantie. Au moment de la souscription, le comptable bénéficie de conseils et de recommandations afin de dimensionner les garanties d'assurance par rapport à l'exposition aux risques du poste comptable.

À titre préventif, il est recommandé de souscrire des capitaux correspondant au double du montant du cautionnement. La garantie est acquise durant toute la durée du contrat et poursuit ses effets jusqu’au quitus, y compris lorsque le comptable a fait valoir ses droits à la retraite. En cas de décès, le bénéfice du contrat est transféré de plein droit aux héritiers du comptable.

L'indemnisation des comptables publics. Le comptable doit aviser l'AMF du sinistre dès qu'il en a connaissance. S’agissant des débets juridictionnels, la déclaration doit intervenir au plus tard dans le mois qui suit le jugement. S’agissant des débets administratifs, cette déclaration doit intervenir au plus tard dans le mois qui suit l’ordre de versement. La déclaration doit être écrite, de préférence adressée par lettre recommandée, accompagnée de l’ensemble des éléments permettant d’apprécier les circonstances de la mise en débet. Concernant les débets juridictionnels, le comptable doit envoyer la notification du débet, du jugement, la copie du réquisitoire, la demande de remise gracieuse, la demande de décharge en responsabilité, puis la décision des voies de recours.

Concernant les débets administratifs, le comptable doit adresser la notification du débet, l’ordre de versement, la demande en remise gracieuse, le sursis en versement, et la décision des voies de recours. Les dossiers complets font l'objet d'une indemnisation rapide (délai maximal de quinze jours) dans le respect des garanties souscrites. En 75 ans d'exercice, aucun comptable ou régisseur assuré par l'AMF n'a été amené à exposer son patrimoine.

L'AMF, seul assureur spécialisé de la place, dispose, par ailleurs, d'un fonds de solidarité, pouvant être mis en œuvre, selon les circonstances de l'espèce, dans des hypothèses où le comptable serait mis en difficulté, notamment par des choix de garanties inappropriées, et connaîtrait une situation financière aggravée.

Zoom sur le nouveau régime de la RPP

Le nouveau cadre légal et réglementaire de la RPP met en œuvre une responsabilité des comptables fondée sur un traitement différencié des débets juridictionnels, selon qu’il y ait ou non un préjudice pour la collectivité.

Concernant les débets prononcés par les autorités administratives, le Ministre du Budget conserve son pouvoir de remise gracieuse. Les arguments soulevés par les comptables relatifs à l’absence de préjudice vont désormais pouvoir être entendus et retenus par le juge des comptes à l'occasion des contrôles ; dans cette hypothèse, le juge pourra éventuellement décider de laisser à la charge du comptable une somme non rémissible mais demeurant assurable ; elle est fixée par exercice et plafonnée à 1,5 pour 1 000 du montant du cautionnement du poste comptable. Le Ministre du Budget ne pourra plus remettre les sommes fixées par le juge des comptes dans les cas de manquements sans préjudice.

Le Ministre du Budget pourra accorder une remise gracieuse au comptable mis en débet au titre d’un manquement ayant causé un préjudice, mais il devra l’assortir d’un laissé à charge d’un montant minimum égal à 3 pour 1 000 du montant du cautionnement du poste comptable, sauf dans deux cas prévus par la loi : le décès du comptable ou dans le cadre du contrôle hiérarchisé de la dépense. Cette nouvelle procédure va s’appliquer progressivement à compter du 1^er juillet 2012 pour tous les exercices non jugés et/ou ne bénéficiant pas de la prescription extinctive.

Ce nouveau texte offre de la stabilité au régime de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics. Il maintient en très grande partie le pouvoir de remise du ministre et intègre l'assurabilité des laissés à charge. Bien entendu, l'AMF, en étroite collaboration avec les associations (AFCM, ACP, ADAFIP), suivra de près son application, en étant particulièrement attentive au traitement par l'administration des laissés à charge concernant les débets administratifs.

Naturellement, le nouveau régime va entraîner une évolution de la sinistralité significative, mais dont les conséquences sur les cotisations devraient être très supportables. Les prévisions tablent sur une dérive du risque de l'ordre de 30 %, ce qui nécessite évidemment des aménagements tarifaires. À compter de 2014, l'AMF mettra en place une nouvelle grille tarifaire prenant en compte les conséquences de ce nouveau régime pour les comptables principaux et secondaires, mais également en intégrant la forte croissance des risques concernant les agents comptables et les adjonctions de poste qui n'entrent pas dans le champ des remises gracieuses du ministre. Elle renforcera son devoir de conseil et d'accompagnement des comptables publics.

L'objectif demeure celui de permettre à chaque comptable public de pouvoir rejoindre un poste comptable en toute sécurité, quelle que soit l'exposition aux risques de ce poste, en disposant d'une couverture assurantielle accessible et raisonnable. Le rôle de la Mutuelle des comptables publics est, en concertation étroite avec les associations comptables, de garantir l'assurabilité de la responsabilité pécuniaire des comptables publics, dans les meilleures conditions et au meilleur coût, les excédents annuels étant reversés aux comptables sociétaires sous forme de ristournes.

L'AMF se félicite que le Parlement, la Cour des Comptes et la DGFIP aient su prendre en compte cette dimension à l'occasion de la détermination du nouveau régime de la RPP.

Sans un risque assurable, permettant d'exercer les missions sans exposer le patrimoine personnel du comptable, le régime de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics ne pourrait, en effet, être maintenu.