Depuis des années, l’action sociale interministérielle souffre de réelles difficultés de fonctionnement liées principalement  au manque de moyens humains, budgétaires et logistiques mais aussi de la volonté des préfets de récupérer les moyens dédier à l’action sociale à d’autres fins, sans oublier les dégâts causés par la RGPP et la REATE, qui ont généré des dysfonctionnements importants.

Aussi, afin d’établir un état des lieux et de proposer des évolutions de l’action sociale interministérielle le Ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’État, le Ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé et le Secrétaire d’État chargé de la Fonction publique ont demandé en mars 2011 à l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et au contrôle général économique et financier (CGEFi) de clarifier le cadre d’intervention de l’action sociale au bénéfice des fonctionnaires de l’État, en particulier sur le partage entre les niveaux interministériel et ministériel, ainsi que sur le ciblage des bénéficiaires.

Par ailleurs, il a été demandé à l’IGAS et au CGEFi d’étudier les missions et le fonctionnement du comité interministériel consultatif d’action social des administrations de l’État (CIAS) et de ses déclinaisons locales, les sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS) qui sont rattachées aux préfets de région.

Qu’est-ce que l’action sociale  dans la fonction publique ?

La définition de l’action sociale dans la fonction publique a été insérée dans le statut général par la loi du 2 février 2007 suite à l’adoption d’un amendement parlementaire justifiée par une attente forte des organisations syndicales qui, souhaitaient notamment l’instauration d’un socle commun d’action sociale pour tous les fonctionnaires actifs et retraités. Cependant, il convient de signaler qu’en 2001, FO a vu se concrétiser une revendication ancienne, à savoir la « confortation » de l’action sociale dans le statut de la fonction publique (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Il est désormais affirmé que la finalité de l’action sociale est d’améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, et les domaines dans lesquels elle est mise en œuvre. Le statut général définit l’action sociale par sa finalité et non par l’énumération exhaustive des prestations (« notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles »). Mais le statut la distingue de la rémunération, du financement de la protection sociale complémentaire et des conditions d’hygiène et de sécurité. L’organisation actuelle de la politique d’action sociale repose sur la distinction entre action sociale interministérielle et action sociale ministérielle.

Le pilotage, l’organisation et la gestion de l’action sociale interministérielle sont confiés à la sous-direction des politiques interministérielles et plus particulièrement au bureau B9, bureau de politiques sociales qui élabore et met en œuvre la politique d’action sociale en matière de prestations interministérielles et de prestations ministérielles à réglementation commune. Il assure le suivi de la réalisation et de la gestion d’équipements sociaux (logements, crèches, restaurants inter administratifs) et contribue au développement de dispositifs ou d’outils tendant à l’optimisation de la gestion de l’action sociale à l’échelon central comme aux échelons déconcentrés.

• La gestion des prestations individuelles interministérielles (chèque-vacances, CESU-garde d’enfants, AIP-aide à l’insertion du personnel, prêt mobilité) a été confiée à des prestataires extérieurs.

Même si cette sous-traitance est bien, aux yeux de la mission, la seule manière de gérer des prestations de masse, elle ne permet pas de s’interroger réellement sur l’adéquation des prestations aux besoins des agents, seuls les bénéficiaires faisant l’objet d’une enquête de satisfaction.

• Ainsi, le prêt mobilité qui, avec 161 bénéficiaires en 2010, n’a pas rencontré l’intérêt des agents, est supprimé à compter de cette année sans qu’une analyse approfondie de son échec ait pu être faite.

L’organisation de l’action sociale interministérielle s’appuie sur deux piliers :

• le CIAS,
• les sections régionales (SRIAS).

Le CIAS est compétent pour :

• proposer les orientations de l’action sociale interministérielle tant au niveau national qu’à l’échelon déconcentré ;
• proposer la répartition des crédits d’action sociale interministérielle gérés tant au niveau central qu’au niveau déconcentré ;
• exercer le suivi de la gestion de l’action sociale interministérielle ;
• exercer une fonction d’observatoire des réalisations et des projets ministériels dans le domaine de l’action sociale.

Chaque SRIAS est compétente pour :

• se prononcer  sur le programme d’action sociale interministérielle déconcentrée ;
• proposer, dans le respect des orientations arrêtés par le CIAS et dans la limite des crédits délégués au niveau régional, les actions à entreprendre et des actions innovantes ou à mener des expérimentations ;
• formuler des propositions visant à promouvoir la création, la coordination et l’utilisation commune des équipements sociaux et des offres de services collectifs dans la région.

Un système formel et des acteurs à bout de souffle au niveau déconcentré

Depuis des années, force est de constater que le CIAS ne joue pas son rôle d’observatoire des politiques ministérielles d’action sociale. Les ministères, quand ils sont présents au CIAS, s’y expriment rarement ne permettant pas ainsi d’avoir une vision globale de l’action sociale dans la fonction publique de l’État. Pour s’en convaincre, il suffit de relire les comptes rendus du CIAS depuis trois ou quatre ans. Ce sont toujours les mêmes questions qui sont abordées et les sujets n’ont guère progressé (articulation entre SRIAS et plates-formes GRH, sous-consommation des crédits, réservations de places en crèches etc.).

Concernant le schéma CIAS- SRIAS, il est pour FO, comme le reconnaît d’ailleurs la mission, formellement cohérent. Cependant, la question de l’articulation CIAS-SRIAS est posée par la mission qui s’interroge sur les moyens de fonctionnement, les crédits disponibles, la légitimité des SRIAS pour les représentants des grands ministères actifs en matière d’action sociale qui les ignorent.

Les SRIAS apparaissent marginalisées par les réformes de l’État et la faiblesse de la déconcentration de crédits à répartir. Leur composition est lourde, les représentants  des administrations  peu nombreux à participer. Même si les présidents bénéficient d’une demi- décharge de service, les plates-formes consacrées à la mise en œuvre de l’action sociale interministérielle au niveau déconcentré, dont la constitution est de la compétence du préfet de région, n’ont jamais été constituées et sont remplacées par un correspondant administratif, présent aujourd’hui dans seulement 11 régions.

De ce fait, les présidents de SRIAS apparaissent englués dans des tâches de gestion qu’ils exercent souvent seuls. C’est grâce à leur bonne volonté et à leur bénévolat militant que l’action sociale interministérielle déconcentrée fonctionne. La mise en place des plates-formes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) qui aurait pu introduire plus de clarté dans la répartition des responsabilité, entre impulsion et gestion, a en fait généré des dysfonctionnements importants dans un grand nombre de régions. Deux aspects doivent être soulignés, se rajoutant au constat sur les SRIAS, d’une part l’ambiguïté du conseiller à l’action sociale et à la gestion de l’environnement professionnel (CASEP) par rapport à la SRIAS, d’autre part le retrait des moyens mis à  disposition par les préfectures pour la gestion des SRIAS (suppression du correspondant administratif, report de la charge de travail sur le CASEP…).

Fort de ce constat et partant du principe qu’en tout état de cause il est nécessaire de mettre en place des procédures permettant une meilleure connaissance de l’existant, la mission IGAS/CGEFI a élaboré quatre scénarios.

Quatre scénarios au « chevet » de l’action sociale interministérielle

Un scénario qui améliore les conditions de fonctionnement du système dans un cadre décentralisé. Ce premier scénario vise améliorer les conditions de fonctionnement du dispositif actuel, en renforçant  les liens entre le CIAS et les SRIAS. Avec l’amélioration de l’existant, le CIAS verra son rôle d’observatoire de l’action sociale interministérielle et ministérielle réellement mis en œuvre. De la sorte, il pourra devenir une force de propositions et être en mesure d’encourager les coopérations interministérielles. Par ailleurs, le volume des crédits délégués aux SRIAS devrait être fortement augmenté pour faire du niveau local le principal lieu de concertation et de gestion des crédits d’action sociale interministérielle. En première analyse, ce sont notamment les crédits liés aux vacances dont la gestion pourrait être transférée, la question des CESU-garde d’enfants pouvant être examinée dans un second temps. Enfin, le positionnement des SRIAS (observateur des politiques locales) devrait permettre d’encourager les coopérations avec les services déconcentrés mais aussi les collectivités territoriales. Les moyens des SRIAS devraient être renforcés en conséquence avec, par exemple, davantage de décharges de service pour le président et d’autorisations spéciales d’absence pour les membres du SRIAS de façon à leur permettre de remplir vraiment leur rôle. L’absence de structure administrative identifiée, comme de délégation propre aux présidents de SRIAS pour cette activité, a rendu leur fonctionnement très difficile. Pour y remédier, il est suggéré que les services du SGAR soient un acteur majeur s’impliquant dans les débats de la SRIAS à l’image du rôle du bureau B 9 de la DGAFP à l’égard du CIAS. Il faudrait aussi modifier la composition de la SRIAS afin que le secrétaire général pour les affaires régionales en devienne un membre à part entière. Le CIAS (observateur national des politiques d’action sociale) et les SRIAS au plus près de leur gestion auraient des raisons institutionnelles de renforcer leurs liens car ils sont acteurs complémentaires des politiques sociales ; le CIAS assurant par ailleurs un contrôle des actions des SRIAS. C’est également dans ce cadre rénové qu’une politique d’harmonisation des prestations d’action sociale pour les agents des DDI et DRI pourra être mieux conduite. Un scénario qui renforce l’action interministérielle sur la base d’une information fortement mutualisée.

Ce scénario, qui va plus loin que le précédent dans le sens de l’interministérialité, est destiné à offrir un cadre juridique solide et à énoncer des prescriptions valables pour tous les agents, quitte à ce que les ministères aillent au-delà de ce qui est prescrit. Sa légitimité repose sur le souci de renforcer le socle commun de prestations d’action sociale qui doit pouvoir être assuré à tous agents de l’État. Dans ce cadre, le Ministère de la Fonction publique devrait d’abord mettre en place avec les organisations syndicales du CIAS, une réflexion sur l’action sociale qui pourrait conduire à la rédaction d’un véritable règlement national d’action sociale, comme il en existe le plus souvent dans le domaine de l’action sociale des organismes de protection sociale. Ce règlement national, qui viendrait se substituer aux circulaires interministérielles, aurait pour vocation de préciser le contour des prestations, tout particulièrement des prestations interministérielles à réglementation commune visées par la circulaire du 15 juin 1998. En qui concerne les prestations individuelles, l’un des objectifs de ce document serait de resituer les prestations interministérielles, en faisant systématiquement référence à la fois aux prestations légales ou assimilées (dans le domaine de la famille et de l’action sociale vieillesse en particulier) et aux informations recueillies dans les ministères sur le développement de leurs propres prestations. L’objectif serait de régler la question du cumul entre prestations légales et prestations d’action sociale de manière à aller vers une démarche d’harmonisation de ces dernières. S’agissant des équipements existants (tout particulièrement dans le domaine des vacances et des loisirs), la même logique conduirait à mettre en place l’inventaire envisagé plus haut. Une fois celui-ci réalisé, il est clair que les politiques de mutualisation, aujourd’hui déjà engagées entre les associations gestionnaires pour autoriser l’accueil dans leurs résidences d’agents issus d’autres ministères, en fonction des places disponibles, prendraient une dimension nouvelle. Rien n’interdirait alors à la DGAFP de favoriser la diffusion de l’information et d’orienter un redéploiement des crédits vers une prestation interministérielle vacances adaptée à cette offre nouvelle, sous la forme par exemple d’une prestation différentielle destinée aux agents dont les administrations n’ont pas de structures propres ou associatives. Si la politique d’aide au logement est une politique complexe où se mêlent les contraintes propres issues des emplois occupés (comme le montre l’exemple de la police nationale ou du Ministère de la Défense) et les stratégies de fidélisation, un exercice similaire ne devrait pas être insurmontable s’agissant de la gestion des droits à réservation de logements.

Dans ce scénario, les marges d’autonomie des ministères sont à terme restreintes et seules les prestations correspondant à des contraintes de service fortes et objectives restent du domaine des ministères. Un scénario où la gestion de l’action sociale est ministérielle et où le dialogue social interministériel est rénové. Un scénario de modification des périmètres actuels de l’action sociale serait de renoncer à la mise en œuvre d’actions interministérielles pour réorienter le dialogue social interministériel en la matière sur des principes directeurs, en s’appuyant sur une meilleure connaissance des actions conduites et sur la capacité de conduire des expérimentations innovantes.

Ce scénario de partage des responsabilités repose sur trois considérations : l’action sociale est partie intégrante de la gestion des ressources humaines (dès lors elle doit être conduite par les responsables de la GRH) ; l’employeur ne se conçoit pas comme une entité juridique mais comme une capacité de décision ; la notion d’État employeur est sans portée pratique, ce qui importe c’est le pouvoir de gestion, détenu par l’autorité investie du pouvoir de nomination, c’est-à-dire essentiellement le ministre et ses délégataires ; il appartient au Ministre chargé de la Fonction publique et aux organisations syndicales de fonctionnaires de conduire un dialogue social pour des orientations communes.  Pratiquement, cela conduirait à ce que les prestations interministérielles à gestion interministérielle soient transférées au niveau ministériel. Une petite partie des crédits serait conservée au niveau interministériel pour couvrir les frais de secrétariat et d’études des instances d’orientation. Une exception s’imposerait toutefois concernant l’action sociale à destination des retraités qui ne peuvent pas être rattachés de façon indiscutable à un seul gestionnaire de ressources humaines. Cette question ne peut être évitée notamment du fait de l’annonce de la réouverture d’une prestation d’aide-ménagère. En l’absence de caisse de retraites des fonctionnaires de l’État, la DGAFP devrait toujours avoir un rôle en la matière, même si la gestion peut être assurée, dans le cadre d’une convention, par d’autres entités comme la CNAVTS.

Ce scénario n’annule pas une compétence interministérielle sur l’action sociale, mais la recentre et la rénove. Dans ce scénario, la DGAFP n’abandonne pas de compétences en la matière mais les réoriente vers le pilotage et la conduite des politiques sociales. Pour cela, le dialogue social est indispensable. Il pourrait être envisagé de renoncer à des instances dédiées et traiter ces questions dans le cadre du CSFPE, le cas échéant par une commission spécialisée. La mission considère toutefois que le CIAS et les SRIAS doivent non seulement être maintenus, mais renforcés par le rattachement d’un secrétariat permanent de taille modeste, mais distinct des services de la DGAFP. En effet, la présidence d’un représentant du personnel s’inscrit dans l’esprit des dispositions de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 et doit être maintenue. Son efficacité devrait être renforcée par la mise à disposition d’un secrétariat dédié, suivant le modèle, toutes choses égales par ailleurs, du comité d’orientation des retraites qui n’a pas de rôle opérationnel mais dont les avis font autorité. Les dénominations du CIAS et des SRIAS devraient être modifiées pour mieux affirmer cette mission d’étude, d’évaluation et d’orientation. Le niveau interministériel serait ainsi un lieu d’évaluation des politiques conduites par les différents ministères, d’expertise des actions entreprises et de leurs résultats, d’expérimentation d’actions innovantes et d’orientation de l’action sociale. Un scénario où la gouvernance et la gestion de l’action sociale tirent les conséquences de la distinction entre prestations découlant des obligations de l’employeur et les activités sociales et culturelles. Ce scénario opère une distinction complète entre les prestations relevant de l’employeur, au titre de ses obligations, et celles des activités sociales et culturelles confiées à une entité « type comité d’entreprise » dont la gestion serait confiée aux organisations syndicales. Dans ce scénario, la gestion de la restauration, du logement et de la petite enfance (réservation de berceaux en crèche) serait confiée aux ministères, à charge pour eux d’en faire un véritable outil d’accompagnement professionnel de leurs agents. De même, la gestion des secours et prêts, dont les processus d’attribution font intervenir les assistantes de service social, serait de la responsabilité ministérielle. Comme aujourd’hui, une part d’action sociale interministérielle serait conservée pour les services déconcentrés, notamment les directions départementales et régionales interministérielles. Une entité nationale des activités sociales et culturelles de la fonction publique de l’État, gérée par les organisations syndicales. La gestion des activités sociales et culturelles relèverait d’une entité nationale gérée par les organisations syndicales représentées au CSFPE, sur le modèle du CGOS (comité de gestion des œuvres sociales de la fonction publique hospitalière), avec une participation ou non de représentants des administrations employeurs. La structure juridique pourrait être soit une association loi 1901, soit une fondation, soit un établissement public. Elle serait financée par une subvention calculée en pourcentage de la masse salariale de la fonction publique de l’État. Organisée au niveau national, cette entité pourrait avoir des délégations régionales et des correspondants dans les différentes directions départementales ou régionales. Ces délégations seraient un échelon de proximité avec les agents et les services tant pour la gestion des prestations que pour l’analyse des besoins. Le contenu des activités sociales et culturelles de sa compétence pourrait être le suivant : vacances enfants et adultes (dont les chèques-vacances), prestations individuelles d’action sociale (aide à la garde d’enfants, CESU-garde d’enfants, aides aux enfants handicapés, aides à la scolarité et aux études…), action sociale pour les retraités (en lien notamment avec les dispositifs des conseils généraux et des prestations de la CNAV, chèques cadeaux et arbres de Noël, billetterie nationale et cartes loisirs-culture etc.). Concernant les prestations vacances, qui ont pour vocation de représenter le cœur de l’activité de cette nouvelle structure, après une phase transitoire de cogestion avec les services de l’État au cours de laquelle il serait procédé à un inventaire et une rationalisation du parc immobilier utilisé pour les vacances, l’entité nationale. Activités sociales et culturelles de la fonction publique de l’État géreraient en pleine responsabilité les moyens affectés aux loisirs des agents (centres de vacances si le choix est fait d’en conserver et/ou aides financières aux familles). Il va de soi que cette entité aurait à développer des partenariats avec des prestataires de séjour, y compris les actuels associations ou établissements relevant des ministères. Lors de la phase transitoire, un audit détaillé de ce secteur, associant ministères, associations de gestion et organisations syndicales, apparaît nécessaire à la mission afin d’en garantir  l’exhaustivité ainsi que la fiabilisation des données physiques et financières. Dans ce scénario, le CIAS et les SRIAS n’ont plus de raison d’être, et les instances de gouvernance doivent évoluer en tenant compte de la répartition des compétences. Afin de disposer d’un lieu de dialogue social sur l’action sociale dans la fonction publique de l’État, une nouvelle commission permanente, commission de l’action sociale, pourrait être constituée au sein du CSFPE. Au niveau ministériel ou territorial, il appartiendra à chaque ministère de déterminer le mode de concertation pour l’expression des besoins, le compte-rendu et l’évaluation des politiques d’action sociale liées aux obligations de l’employeur ; la négociation avec les organisations syndicales se déroulant selon les récentes dispositions organisant le dialogue social dans la fonction publique de l’État. Quel que soit son statut juridique, l’entité nationale activités sociales et culturelles de la fonction publique de l’État serait administrée par un conseil d’administration composé des représentants des organisations syndicales siégeant au CSPFE. La présence de l’administration pourrait être assurée soit par un président (solution comité d’entreprise du Code du travail), soit par un commissaire du gouvernement.

Selon son statut juridique, elle pourrait être soumise au contrôle financier ou au contrôle économique et financier de l’État ; ses comptes seraient certifiés par un commissaire aux comptes. Elle rendrait compte annuellement de son action devant son conseil d’administration, ainsi que devant la commission de l’action sociale du CSFPE. Annuellement, la DGAFP publierait un rapport complet sur l’action sociale dans la fonction publique de l’État regroupant l’ensemble des prestations et dépenses d’action sociale dans la fonction publique de l’État, quel qu’en soit le gestionnaire. Même si la mission a pris soin de ne privilégier aucun scénario, il existe du côté des politiques comme du côté de la représentation syndicale des velléités de mettre en place une gestion de l’action sociale interministérielle calquée sur le secteur privé. Pour Force Ouvrière, s’il convient de donner du corps aux instances actuelles à travers une réflexion portant sur l’amélioration de leur fonctionnement, il n’est pas question d’accepter des solutions qui conduiraient, à plus ou moins court terme, à des systèmes de gestion comparables aux comités d’entreprise, ni d’ailleurs de séparer l’articulation avec la vie professionnelle des domaines culturels sportifs et de loisirs. L’action, sociale est au cœur des préoccupations des agents de l’État, titulaires ou non, actifs ou retraités. Elle doit répondre aux besoins sociaux en termes de logement, de restauration, de petite enfance, de culture et de loisirs et apporter une solution aux difficultés de tous ceux qui sont confrontés aux accidents de la vie. L’action sociale interministérielle doit rester le socle commun à tous les agents de la fonction publique et de ses différents démembrements que deviennent les EPA, agences et d’autres structures mises en place depuis des années.